Формы государства

     Субъекты  Российской Федерации всех видов  перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке (ст. 65), что  указывает на равноправие между  собой всех составляющих Российскую Федерацию государственных образований  в их взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Но данный принцип  еще не означает, что субъекты Федерации  имеют равные права в отношениях с Российской Федерацией. Закрепление  в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает  возможность выхода какого либо субъекта из состава Российской Федерации  в одностороннем порядке. Любые  подобные попытки являются нарушением Конституции, государственной целостности, неприкосновенности территории и суверенитета России. Отсутствие права сецессии (т. е. права выхода из Федерации) является характерным признаком большинства  существующих федеративных государств.

     Часть 2 ст. 77 Конституции предусматривает  создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации  и полномочий Федерации по предметам  совместного ведения Федерации  и ее субъектов. Следовательно, в  этих пределах правительства и министерства субъектов Российской Федерации  находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам полномочий субъектов эти органы действуют  независимо от федеральных органов.

     Такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. В соответствии с  ч. 1 ст. 78 Конституции «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Следует подчеркнуть, что эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а значит, они являются полностью независимыми от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Министерство Обороны, МИД России, Госкомимущество России (в 2004 г. оно было реорганизовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и др.

     Конституцией (ч. 2, 3 ст. 78) предусматривается возможность  взаимного делегирования полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

     После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В. В. Путин предложил начиная с 2005 г. в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации1. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.

     Полномочный представитель Президента в соответствующем  федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой  репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в случае досрочного прекращения его полномочий — в течение 10 дней) вносятся Руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются Руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.

     При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные  Президентом Российской Федерации  сроки, позволяющие обеспечить «соблюдение норм федерального законодательства». Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном суде России. В своем по_ становлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания. Подтверждено право Президента России по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру. Необходимо отметить, что с 1991 г. по январь 2005 г. во всех регионах страны состоялось более 250 губернаторских выборов. Они характеризуются следующими чертами. Официальная стоимость проведения каждых выборов в среднем составляла около 30 млн руб., а проведение всех обошлось бюджету в 7,5 млрд руб.

     Фактические же расходы составляют совсем иные и значительно более высокие суммы. От финансовых возможностей самих кандидатов или их команд нередко зависели результаты вы боров, не имеющих отношения к их профессиональным достоинствам.

     В августе 2005 г. был проведен очередной  социологический опрос с целью  выявления эффективности действий на занимаемых постах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее профессионально подготовленными и умелыми руководителями, по весьма

     критическому  мнению респондентов, были признаны: Аман Тулеев — губернатор Кемеровской области (34 пункта из 400); Юрий Лужков — мэр г. Москвы(29); Минтимер Шаймиев — президент Татарстана (13); Александр Ткачев — Краснодарский край (12). В стране сложился рынок политических услуг, стоимость которых оценивается экспертами в 400—700 тыс. долл. В зависимости от степени популярности кандидата на должность мэра затраты на его выборы колеблются от 100 тыс. долл. до 1 млн долл. Разработка стратегии избирательной компании оценивается в 30 тыс. долл. Сочинение «слогана» и рекламного девиза — 14 тыс. долл. Управляемые слухи —

     150 тыс. долл. Компромат на соперника  — 15 тыс. долл. Число претендентов, баллотировавшихся на пост главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президента, губернатора, главы администрации) варьировалось от 1 до 16 (выборы губернатора Ленинградской области 19 сентября 1999 г.).

     В пределах ведения РФ и по предметам  совместного ведения Федерации  и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) и могут по взаимному согласию делегировать друг другу выполнение части своих полномочий (ст. 78).

     Президенту  РФ дается право (ч. 2 ст. 85 Конституции  РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

     Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Субъекты РФ имеют свою официальную символику — герб, флаг, гимн. Правовой статус и порядок их использования устанавливаются в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации.

     Ссылаясь  на исторический опыт, некоторые исследователи  выдвигают предложения, направленные на изменение существующего административно территориального деления с учетом экономических интересов страны. Вместо прежних 89 субъектов Российской Федерации предлагают оставить 12, обозначив их следующим образом: Северо Западная губерния (центр в Санкт Петербурге); Центральная (центр в Орле); Центрально Черноземная (центр в Воронеже); Волго Вятская (центр в Нижнем Новгороде); Поволжская (центр в Волгограде); Северо Кавказская (центр в Краснодаре); Уральская (центр в Екатеринбурге); Западно_Сибирская (центр в Новосибирске; Восточно_Сибирская (центр в Красноярске); Дальневосточная (центр в Хабаровске); Калининградская губерния; федеральный округ (г. Москва). 

     1.6.Нетепичные  формы правления 

     В ряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы  правления. В них соединяются  черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской  республики (Колумбия).

     В развитых странах, а иногда и в  развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов  практически утратились различия между  монархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных и «гибридных»  формах правления утрачивается жесткость  существующих классификаций и по юридическим признакам.

     Такие модификации форм обусловлены несколькими  причинами. Во-первых, практика последних  десятилетий показывает, что для  управляемости государством важно  не только и, может быть, не столько  разделение властей и система  взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм  в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого либо одного органа. Более важным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимо согласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти и внутри исполнительной власти) ведет к кризису всей политической системы.

     Создание  смешанных и «гибридных» форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем  установления подчинения правительства  одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы  почти всегда сопровождаются определенными  минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер министра, который  из первого среди равных превращается по существу в хозяина правительства  в условиях парламентарной формы  правления: сам назначает и смещает  министров без утверждения парламента. Роль правительства как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер министра.

     Во-вторых, «чистые» формы правления имеют  недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление супер президентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Парламентарной же республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сменилось более полусотни кабинетов министров. Средняя продолжительность их существования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма — в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки «чистых» форм.

     В третьих, возникновение смешанных, «гибридных» форм связано с распространением и восприятием во все большем  числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических  идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского  залива (Кувейте. Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии — государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям  конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней  оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они  не при_ остановлены, а парламенты не распущены(в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концепцией ислама ашшура является лишь консультативным учреждением.

     Наконец, изменения в форме правления, появление «гибридных» черт связаны  с давлением и борьбой прогрессивных  сил. Примерами могут служить  появление новой конституции  Непала 1990 г. и фактическое изменение  формы правления в Иордании в  связи с королевскими прокламациями  в 90_х годах при сохранении прежней  власти одного и того же монарха. Кодификационные  процессы развиваются и в России. Их отражает новая Конституция страны. Она предусматривает создание скорее полу президентской, нежели полу парламентской  республики с явно выраженным (прямым или скрытым) доминирующим положением президента в структуре органов  государственной власти.

     Такой процесс имеет и свои минусы. Во первых, нарушается имманентно присущее той или иной форме единство структуры  управления и одновременно возникают  новые виды отношений, коллизии и  несогласованности, которых не было в «отработанных» формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты  разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и  в парламентарной республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной  законности.

     Во  вторых, возрастание роли парламента в президентской (полу президентской) республике при создании смешанных  форм, усиление его контроля за деятельностью правительства — часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парламентарной же республике при создании смешанных форм значение парламента падает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского.

     В третьих, в форме правления снижается  роль институциональных факторов.