Формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации

    В этом же смысле данное конституционное  положение толкуется Президентом Российской Федерации: «Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований. Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти...»⁶  и Конституционным Судом Российской Федерации: «На этом уровне (в контексте цитирования - уровне территориальных единиц, не являющихся административно - территориальными единицами Удмуртской Республики) публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти».

    Следующим важнейшим шагом на пути становления  системы местного самоуправления является принятие в 1995 г. Федерального Закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

      Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления...»⁷ начал с введения новых понятий, принципов местного самоуправления, нового перераспределения полномочий муниципальных органов, уточнения понятий экономической основы и состава муниципальной собственности, введения новых видов ответственности и др. Реальная значимость данного Закона состоит прежде всего в том, что он закрепил общие принципы в строгом соответствии с Европейской хартией местного самоуправления ⁸. Конкретная регламентация местного самоуправления теперь должна была осуществляться законодательством субъектов РФ и правовыми актами муниципальных органов.

    Вступивший  в силу закон внес новый импульс  в развитие местного самоуправления. Законом была введена система  терминов и понятий, некоторые из них вводились впервые. Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др.

    Практически сразу после вступление в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев). Заметим, что в европейских государствах местное самоуправление складывалось десятилетиями. Поэтому можно заявить, что одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, так как организационная поддержка была не адекватной масштабу преобразований.

    В последующем усилиями федеральных  властей России получили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы местного самоуправления. Были законодательно закреплены финансовые основы местного самоуправления (1997 г.)⁹ и основы муниципальной службы (1998 г.)¹⁰, ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления (1998 г.)¹¹, утверждены Указом Президента РФ «Основные положения государственной политики развития местного самоуправления» (1999 г.), а также поддержка муниципальных образований.

    Однако  и этих принятых мер не хватило  для того, чтобы устранить несовершенство законодательства в области местного самоуправления, поэтому очевидным следующим шагом в становлении системы местного самоуправления было принятие нового закона о местном самоуправлении; вот пример нескольких недостатков до вступления в силу ФЗ № 131, то есть до 1 января 2006 года (взято из статьи Васильева)¹²:

    - Во-первых, законодательство неполно. На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции РФ о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов, о порядке наделения этих органов отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие. Еще более серьезное положение сложилось в региональном законодательстве о местного самоуправления. Согласно данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, статутных законов о местном самоуправлении нет в трех, законов о муниципальной службе - в 25, законов о регистрации уставов муниципальных образований - в 16, законов о муниципальных выборах, статусе выборных лиц местного самоуправления и порядке их отзыва - в 10, законов о финансово - экономических основах местного самоуправления - в 69, законов об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении - в 74 субъектах РФ.

    - Во-вторых, многие важные правовые нормы федеральных и региональных законодательных актов о местном самоуправлении страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. Примером может служить ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах...»). Она определяет эти предметы вперемежку с полномочиями местного самоуправления, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление.

    - В-третьих, в числе федеральных  нормативных актов, затрагивающих  вопросы осуществления местного  самоуправления, немало законов  и подзаконных правовых документов, принятых до декабря 1993 года, то  есть исходящих из концепции местного самоуправления, не соответствующей новой Конституции РФ.

    - В-четвертых, существуют противоречия  между федеральным и региональным  законодательством. Это частное  проявление более общих проблем  федеративного устройства, нечеткости  разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Лидеры ряда субъектов РФ считают, что федеральные органы власти вторгаются при законодательном регулировании вопросов местного самоуправления в их компетенцию. Однако вместо того, чтобы решать спорные вопросы в судебном порядке или использовать согласительные процедуры, органы государственной власти субъектов РФ принимают законы о местном самоуправлении без учета требований Конституции РФ, действующего федерального законодательства и вразрез с ними.

    Следующим шагом стало принятие нового Федерального Закона «О общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»,¹³ несмотря на то, что это Закон был принят в 2003 году, полностью он вступил в силу только 1 января 2006 года. Так как на данный момент именно в соответствии с этим документом функционирует система местного самоуправления, то об этом Законе пойдет речь во второй главе, в которой автор постарается рассказать об организационных, правовых, экономических основах существующей системы местного самоуправления.

    В конце первой главы немного о  ситуации в Свердловской области. Выделить какие-либо определенные шаги в становлении  системы местного самоуправления сложно, наиболее заметным явлением в сфере регулирования местного самоуправления был областной Закон «О местном самоуправлении в Свердловской области»¹⁴, однако в 2005 году он утратил силу и теперь в Свердловской области, скорее всего не будет  общего законодательного акта по этому вопросу, скорее всего новые законы, которые будут иметь специальный характер, но они будут основываться на принципах и положениях ФЗ № 131.

     Глава II. Современная модель местного самоуправления в России

    Во  второй главе своей работы покажем  что же из себя представляет современная система местного самоуправления.

    Для начала дадим определение понятию  «местное самоуправление», смотрим  ст. 1. п. 2 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ», местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

    Местное самоуправление, согласно федеральному закону, осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Территории же муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (в Свердловской области таких законов около 75). Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. "Бесхозных" территорий теперь не будет. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой. Общее число муниципальных образований в РФ после принятия 131 закона увеличилось более чем в 2 раза - до 24.510 тыс. Такие данные, выступая на заседании Правительства РФ, на котором рассматривается ход реализации 131 Федерального закона, привел глава Минрегионразвития РФ Владимир Яковлев. По его словам, на день принятия данного закона в России существовало 11.436 тыс. муниципальных образований.

    Как и прошлый закон (ФЗ № 154), новый  федеральный закон дает определения  важнейших понятий. В частности, посмотрим на определение такого важного понятия, как муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет.

    Муниципальное образование каждого типа - поселение, муниципальный район, городской  округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения  муниципальных образований различных  уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

    В определении круга вопросов местного значения Закон исходит из принципа субсидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей ОМС (органы местного самоуправления), передается органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. В старом Законе была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования. Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Данные муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

    Признана  неприемлемой формула старого Закона о том, что муниципальные образования  вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов  РФ к вопросам местного значения. Участие  субъектов РФ в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый Федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

    Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для муниципальных  образовании. Это своеобразные "правообязанности" муниципалитетов, реализация которых  должна происходить в рамках местных  бюджетов. Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако теперь это право по сравнению с прежним   ограничено решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

    Закон вносит относительную ясность в  разграничение полномочий органов  местного самоуправления и государственных  полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия ОМС, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон так называемым федеральным и региональным мандатам, то есть устанавливаемым "сверху" социальным обязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

    Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Восполняя правовой пробел, Закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, Закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.