Формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации

    Принципиальная  особенность нового Закона состоит  в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно  населением. Документ содержит более  полный, чем прежде, перечень форм осуществления  населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма "прямой муниципальной демократии" - публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.

    Все это должно усилить начало самоорганизации  населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с ОМС, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.

    Существенны перемены и в системе органов  местного самоуправления. Если прежний  Закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это - представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные. Возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ) теперь ограничены. Закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления, характерной для современной практики.

    Закрепляя правило, по которому порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность ОМС, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования, Закон в то же время непосредственно решает многие организационные вопросы. Он устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования, имея целью изменить практику, когда число депутатов представительных органов местного самоуправления оказывалось либо слишком большим, либо избыточным для оптимального представительства и организации эффективной работы коллегиального органа. В отличие от ранее действовавшего правила, по которому все депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусматривалось уставом муниципального образования, теперь на профессиональной основе вправе работать не более десяти процентов депутатов. Это действенная мера, направленная против превращения депутатов представительного органа в чиновников.

    Особый  порядок предусмотрен для формирования представительных органов муниципальных  районов. Они либо избираются на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляются из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий.

    Предусматривая  в системе органов местного самоуправления наличие исполнительно-распорядительного  органа, Закон определяет возможность  назначения лица на должность главы  этого органа (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса. В правовые отношения между органами местного самоуправления привнесены элементы сдержек и противовесов, характерные для системы разделения властей на региональном и федеральном уровнях государственной власти. Они направлены, с одной стороны, против характерного для современной практики чрезмерного усиления единоличной власти глав муниципальных образований, а с другой - против неоправданного вмешательства представительных органов в исполнительно-распорядительную деятельность. Все это должно оптимизировать разделение труда разных муниципальных органов, повысить эффективность их деятельности.

    Значительны изменения и в нормативных  установлениях, касающихся экономической  основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое, согласно Закону, состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. Если в прежнем Законе речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), становится незаконной.

    Существенное  значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

    Следуя  требованиям Конституции РФ, Закон  определил, что каждое муниципальное  образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

    В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных  бюджетов, принципы зачисления в эти  доходы отчислений от федеральных налогов  и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы. Однако на первое время действия нового правового акта это оправданно, поскольку позволяет правоприменителям - муниципальным работникам - лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированием бюджетных и межбюджетных отношений.

    Уточнены  содержание и формы ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла - установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Прежние законодательные акты, а также решения Конституционного Суда РФ такую возможность исключали. Однако практика показала, что без прямой организационной помощи органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти они не в состоянии выйти из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъективными факторами¹⁵.

    В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов  и должностных лиц местного самоуправления переходят в руки органов государственной власти. Одно из них - крупная просроченная задолженность муниципального образования (превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов государственной власти субъекта РФ и при соблюдении установленного Законом порядка может вводиться временная, сроком до одного года, финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности муниципального образования. Очевидно, что такая мера включает органы местного самоуправления данного муниципального образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.

    Федеральный закон предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органов  местного самоуправления, затрагивающей  вопросы организации местного самоуправления (систему органов, их полномочия, порядок  участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов и должностных лиц и др.). Эффективность такой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов. В этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Ее действенной формой может явиться подготовка модельных муниципальных правовых актов. Особенно важно сейчас содействие в разработке новых уставов муниципальных образований (в первую очередь уставов небольших городских и сельских поселений).

    При этом модельные акты не должны быть слишком подробными. Если они будут  представлять собой обширные инструкции с двумя-тремя пустыми строчками, которые только и нужно будет заполнить муниципальным органам, идея расширения самостоятельности муниципального нормотворчества останется нереализованной.

    Однако, любая реформа вводится постепенно, это касается и Федерального закона № 131, нужно учитывать несколько нюансов. Новый Закон может начать действовать в полную силу, если (как это и предусмотрено в его «Переходных положениях») будут внесены изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Хотя в Законе нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату зарплаты учителям, возложению на субъекты РФ ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил новый Закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно - самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.

    В «Переходных положениях» Закона установлена, в частности, обязанность  Правительства РФ подготовить проекты  федеральных законов, вносящих изменения  и дополнения в федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет либо об отмене не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами «федеральных мандатов», либо об их дополнительном обеспечении этими ресурсами. Однако, даже если теперь наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями будет, как этого требует Конституция РФ, обязательно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств, останется опасность перегрузки муниципалитетов государственными делами. Особенно реальной эта опасность становится для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые в соответствии с замыслом Закона должны стать опорой государственной власти в системе местного самоуправления. Выполняя государственные полномочия, они оказываются под строгим контролем, предполагающим, что им будут даваться обязательные указания "сверху", и означающим особую ответственность за ненадлежащее осуществление этих полномочий. Отсюда вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной меры, допустимого объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

    Вступление  в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку  законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ. Очевидно, что такие региональные законы, как о порядке регистрации уставов муниципальных образований; порядке образования и преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном заказе, - теряют силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с Федеральным законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ - такие, как о полномочиях представительных органов местного самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, - должны быть приведены в соответствие с новым Федеральным законом.

    Законодательным органам субъектов РФ надо будет  учитывать предписание Федерального закона о том, что к их полномочиям  в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом, а также определять права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

    В этой связи становится дискуссионным  вопрос о целесообразности издания  общих статутных актов субъектов  РФ о местном самоуправлении. Они в значительной степени будут воспроизводить достаточно конкретные нормы Федерального закона. Поэтому целесообразнее поддержать практику издания не общих, а специальных (по отдельным вопросам правового статуса местного самоуправления) законодательных актов субъектов РФ.

    Придется  определить оптимальный состав региональных нормативных актов. По-видимому, речь должна идти не о простом следовании ссылкам на законы субъектов Федерации, содержащимся в Федеральном законе (таких более двух десятков), а об их логической системе, предполагающей объединение тематически близких правовых актов и выделение других актов по их специфическим, особым признакам.

    Вступление  в силу нового Закона повлекло за собой  перемены в области местного самоуправления в субъектах, например в Уральском Федеральном Округе, вот несколько первых итогов реформирования местного самоуправления. В УрФО сформирована новая схема муниципальных образований, их стало 1350 - на 495 больше, чем раньше. Создана региональная нормативная правовая база для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Состоялись выборы в органы местного самоуправления, в том числе вновь образованных муниципальных образований Свердловской и Тюменской областей, а также Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. Высокий процент явки избирателей (от 41 до 82) и активность граждан в выдвижении своих кандидатур (до трех человек на место) снова подтвердили интерес населения к выборам местной власти», - отметил полномочный представитель президента РФ в УрФО Петр Латышев в интервью «Российской газете».