Система социального управления: пути совершенствования

     Кроме того, во многом функционирование системы  образования определяется «непрофильными» федеральными законами. Здесь, в первую очередь, следует отметить федеральные законы о федеральных бюджетах, о социальных вопросах, о военной службе, о налогах и т.д. Сегодня непосредственно затрагивают интересы образовательных учреждений нормы более 50-ти действующих законов. При этом следует обратить внимание на большую значимость для образования налогового и бюджетного законодательства. В современной экономической ситуации эти законодательные акты по существу определяют возможности государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществлять свои функции.

     Однако, «системообразующим» в образовательном законодательстве следует признать Закон Российской Федерации «Об образовании», который по существу выполняет сегодня функции основ законодательства в области образования.

     Не  рассматривая содержательную сторону  вышеназванных законов, ни в коей мере не отрицая в целом позитивного  влияния законов на положение  дел в образовании, следует обратить внимание на целый ряд проблем  в действующем законодательстве.

К одним  из основных можно отнести:

1. Ряд  норм действующих законов сегодня  по тем или иным причинам  уже не соответствуют требованиям  жизни. Например, много предложений  и нареканий поступает по вопросам  процедуры лицензирования образовательных  учреждений, ограничения приема  на платной основе в государственные  вузы по ряду направлений подготовки (специальностей), воспитательной стороне  образования и т.д.

2. Некоторые  нормы, имея опережающий характер по отношению к ситуации в образовании на день вступления закона в силу частично не исполнены до настоящего времени, что создает диссонанс в общей системе законодательства. Например, требование Закона Российской Федерации «Об образовании» о том, что образовательное учреждение должно быть юридическим лицом, до сих не реализовано многими общеобразовательными учреждениями. Это дало повод органам социальной защиты при оформлении пенсии педагогическим работникам многих школ не включать им в педагогический стаж время работы на педагогических должностях со дня вступления Закона в силу до времени оформления школы как юридического лица.

3. Ряд  норм законодательства до сих  пор остается нереализованными  по вине государства. Например, в течение 7 лет не нашло  своего практического применения  финансирование образовательных  учреждений на основе государственных  нормативов финансирования, не создана  независимая государственная аттестационная  служба, не обеспечиваются федеральным  бюджетом финансовые гарантии  приоритетности образования, не  утверждена Федеральная программа  развития образования, не утвержден  государственный образовательный  стандарт основного общего образования.

4. Остается  низкой практическая эффективность  ряда норм законодательства в  области образования. Здесь видимо  следует говорить о государственных  гарантиях прав граждан в области  образования, о процедуре лицензирования  образовательной деятельности, об  управлении системой образования.

5. В  образовательном праве отсутствуют  четкие механизмы, определяющие  ответственность за неисполнение  соответствующих законов.

     Названный, далеко неполный перечень позволяет  говорить, что действующее законодательство в области образования, и особенно его часть, имеющая характер прямого  действия, требует постоянного совершенствования, периодической корректировки, соотнесения  с требованиями жизни.

     Кроме того, следует подчеркнуть, что целого ряда ошибок или неудовлетворенностей можно было бы избежать при наличии  научно обоснованной системы разработки законодательной базы образования, которой до настоящего времени нет.

     Сегодня процесс формирования законодательства в области образования носит  недостаточно систематизированный, а  подчас и субъективный характер. Изначально новое законодательство в области  образования (Закон Российской Федерации  «Об образовании») формировалось без наличия утвержденной государственной стратегии развития образования. Такого государственного документа, с которым можно и нужно сверять основополагающие законодательные нормы нет и до сих пор. Только в последние месяцы по совместному решению руководителей Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитета Государственной Думы по образованию и науке и Минобразования России началась работа по разработке Национальной доктрины развития образования Российской Федерации.

     Таким образом, наличие Национальной доктрина позволит законодателю при совершенствовании  образовательного права иметь достаточно четкие ориентиры в этой работе.

     В то же время следует предвидеть, что на процесс развития законодательства в области образования будут  влиять различные факторы: от возрастающей роли образования в обществе до необходимости  обеспечения достаточной стабильности самого образовательного права.

     Нет необходимости определять какой-либо систематизированный перечень таких  факторов, однако, следует обратить внимание, что в первую очередь  законодатель при формировании образовательного законодательства должен исходить именно из роли и значения образования для  общества, государства и личности. По этому вопросу бытуют различные  мнения: от максималистских – «образование спасет мир», до пессимистических - образование, как таковое, не способно осуществлять прогрессивные изменения в обществе. Однако, большинство специалистов сходятся в реалистической оценке роли образования. Оно не является панацеей для разрешения всех проблем общества, но по мере развития общества его значение возрастает не только в вопросе создания интеллектуального потенциала государства, но и в обеспечении жизненного благополучия гражданина. Этот тезис сегодня наглядно подтверждает опыт развитых стран. Поэтому при формировании образовательного права законодатель обязан учитывать, что реальное влияние образования возрастает пропорционально росту культурного и научно-технического потенциала общества. Таким образом, возрастающая роль образования в жизни общества и личности на наш взгляд является одним из базовых факторов развития образовательного права.[9]

     Признавая необходимость интенсивного развития российского образовательного права, законодателю принципиально важно  определить пути осуществления этой работы.

     С учетом накопившегося опыта по разработке проектов федеральных законов в  области образования нам представляется, что сегодня можно говорить о  трех возможных путях формирования правовой базы образования.

     Первый  путь - разработка и принятие Образовательного кодекса Российской Федерации.

     Второй  путь - последовательное наращивание  законодательства посредством разработки и принятия федеральных законов  в определенной последовательности, с учетом реальных требований современности, но имея конечной целью разработку Образовательного кодекса на основе уже достаточно полно разработанной  законодательной базы в области  образования.

     Третий  путь - разработка федеральных законов  по мере возникновения «острых» ситуаций в системе образования, разрешение которых можно осуществить только законом.

     Сегодня, в условиях резко возрастающей роли образования в жизни общества, для России в целом, а не только для системы образования, принципиально  важно, чтобы субъекты законодательной  инициативы сумели выбрать наиболее оптимальный путь создания законодательной базы, направленной на приоритетное развитие образования.

     С учетом изложенного представляется, что наиболее оптимальным путем  формирования образовательного права  является второй путь, который условно  можно разбить на два этапа.

     Первый  этап заключается в формировании в течение 3-5 лет достаточно полной законодательной базы, состоящей из отдельных самостоятельных, но в определенной мере систематизированных законов. Следовательно, эта работа не должна носить хаотичный характер. Поэтому следует рассмотреть схему, когда соответствующие органы законодательной и исполнительной власти, а также ряд иных субъектов законодательной инициативы придут к единому решению не только о путях формирования образовательного права, но и договорятся о схеме «наполнения» образовательного законодательства.

     Как некоторые элементы такой схемы  можно предложить следующие структурные  зоны или направления законодательства в области образования, в зависимости  от их функционального назначения: организационные законы, которыми можно было бы отрегулировать принципиальные вопросы в области образования, касающиеся всей системы образования и носящие в большей степени организационный характер; уровневые или отраслевые законы, регулирующие особенности правовых отношений каждого уровня образования; социальные законы, направленные на социальную защиту участников образовательного процесса; специализированные законы, регулирующие ряд специальных правоотношений.

     Кроме того, следует особо остановиться на разработке и принятии непрофильных законов. Их условно можно разделить  на две группы.

Первая  группа включает в себя законы, которые  создают финансовые условия функционирования системы образования. К ним относятся  законы, регулирующие бюджетные и  налоговые отношения. В первую очередь  здесь следует говорить о законах о федеральных бюджетах и о Налоговом кодексе. Первостепенно важным является отражение в них приоритетного значения образования в жизни общества. По существу эта проблема сегодня является самой актуальной и во многом зависит от субъективного восприятия законодателем роли и значения образования.

     Вторую  группу законов составляют федеральные  законы, которые, регулируя правоотношения в различных областях деятельности общества, вторгаются в правоотношения в области образования с целью  использования потенциала системы  образования. Участие в разработке таких законопроектов требует особой профессиональной точности, ибо нередко  наблюдается стремление отстоять «непрофильным» для системы образования законом интересы какой-либо отрасли или категории граждан независимо от интересов образования в целом, от принятых в образовании норм и правил.

     Одновременно  следует учитывать, что в период разработки предложенной схемы образовательного права законодателю придется разрабатывать  и принимать законы, носящие «оперативный» характер и призванные разрешить некоторые правоотношения в сжатое время. В настоящее время примером такого законопроекта может служить законопроект «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования», который, учитывая критическую ситуацию в этой отрасли образования, призван осуществить ряд мер по стабилизации положения в системе начального профессионального образования.

     Завершающим этапом формирования законодательной базы образования следует рассматривать разработку и принятие Образовательного кодекса Российской Федерации путем кодифицирования федеральных законов, в той или иной степени осуществляющих правовое регулирование отношений в области образования.

     Для создания рассматриваемого кодекса  важно, что за вышеуказанный срок большинство принятых федеральных  законов будут апробированы практикой, в той или иной мере подтвердят свою «жизнеспособность», а также выявятся их недостатки. Это позволит избежать многих ошибок и неточностей в кодексе.

     Одновременно  следует учитывать, что тщательная проработка, широкое обсуждение законопроектов в области образования обусловлены  и тем, что общие вопросы образования  отнесены к вопросам совместного ведения.

     Итак, предложенная схема совершенствования образовательного права позволит обеспечить создание современной и эффективной законодательной базы образования, способной стать надежной основой его развития. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.3. Социальные взаимодействия как базовый элемент организационной деятельности в развитии российского образования 

     Социальные взаимодействия могут быть дифференцированы на социальные отношения, как наиболее пассивный вид взаимодействий, собственно взаимодействия, предполагающие некоторую активную деятельность всех субъектов, и партнерство, которое характеризуется не только совместной активной деятельностью социальных субъектов, но и некоторым единством в понимании цели, общностью интересов. Для достижения целей устойчивого развития образования особое значение в системе социальных взаимодействий в управлении занимает наиболее продуктивный их вид – партнерство, которое в управлении принимает форму соуправления.[11]

     Задача  вовлечения широких групп социальных и экономических партнеров в  образовательную сферу принимается  практически всеми, при этом смысл  расширения социальных взаимодействий и партнерства в образовании  рассматривается в основном с  двух позиций. Во-первых, широкое вовлечение участников взаимодействий и партнерства  – это шаг на пути преодоления  педагогической зашоренности и охраняемости корпоративных взглядов на образование как на нечто самодостаточное. Любой профессионал, в том числе педагог, своей профессиональной деятельностью удовлетворяет не только свои потребности в материальном обеспечении, самовыражении, но и удовлетворяет потребности других, тех, кто заинтересован в результатах его труда. Поэтому нельзя решить проблемы образования, решая только проблемы, напрямую связанные с деятельностью образования, с потребностями работников образования, руководителей и т. д. Нужно научиться формулировать результаты и последствия образования не только на языке предметных знаний, способов деятельности или человеческой души и нравственности, но и на языке регионального развития, стоимости продукта и доходности территории, вклада в социально-экономическое развитие. То есть развитие социального взаимодействия в образовательной сфере означает, в первую очередь, переход от деклараций приоритетов образования к реальной практике паритетов на принципах партнерства с другими субъектами социально-экономического развития территории: властью, общественным сектором, бизнесом, государственными предприятиями.[11]