Межбюджетное регулирование

Организационными  формами функционирования межбюджетных отношений являются конкретные виды бюджетов – федеральный, региональный и местный, если иметь ввиду федеративное государство. Воплощая межбюджетные отношения в указанных формах, государство организует бюджетные взаимосвязи по распределению бюджетных ресурсов в распоряжение тех органов власти, которые наделены правом представлять интересы государства и осуществлять возложенные на них функции в интересах общества.

Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия.

Суть  принципа территориального соответствия или принципа «соответствия

зоне  обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем

уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает

всех  потребителей услуг данного вида. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающе-

го на территориях всех или нескольких муниципальных образований (регио-

нальный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на терри-

тории данного муниципального образования (местный уровень).

Посредством организационных форм функционирования бюджетных от-

ношений государство строит межбюджетные отношения  в соответствии с ти-

пом государственного и административно-территориального устройства.

Сформированные  бюджетные взаимосвязи получают материально-

вещественное  воплощение в соответствующих фондах денежных средств, на-

ходящихся в распоряжении органов власти различных  уровней бюджетной сис-

темы. Государство  может корректировать установленные  бюджетные взаимо-

связи, уточнять пропорции распределения  финансовых ресурсов между уров-

нями  бюджетной системы, тем самым  обеспечивая управление межбюджетны-

ми отношениями. Таким образом, благодаря регулированию  в сфере межбюд-

жетных  отношений становится возможным  использование бюджета для обес-

печения межтерриториального распределения  валового внутреннего продукта,

формирования  отраслевых пропорций, управления экономическими процесса-

ми.

Основополагающим  принципом формирования бюджетов является их са-

мостоятельность, выражающаяся в наличии собственных  источников доходов и

права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюдже-

там более  низких уровней не хватает средств  для реализации стоящих перед

ними  задач. Тогда вышестоящие бюджеты  могут направлять дополнительные

источники доходов нуждающимся бюджетам, что  позволяет более рационально

и эффективно использовать финансовые ресурсы в  масштабе всего государства.

Основу  механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют

свои  полномочия, составляет закрепление  определенного порядка движения

финансовых  потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

По мнению Поляка Г.Б., бюджетное регулирование – это «перераспределение

средств с целью обеспечения территориальным  бюджетам минимально необхо-

димого  уровня доходов, направляемых на экономическое  и социальное разви-

тие территорий» [62, с. 521]. Романовский М.В. под бюджетным  регулирова-

нием  понимает «процесс распределения доходов  и перераспределения средств

между бюджетами разного уровня в целях  выравнивания доходной базы бюд-

жетов до минимально необходимого уровня» [63, с. 618].

Очевидно, что мнения различных авторов  на проблему бюджетного регу-

лирования отличаются друг от друга. Одни трактуют бюджетное регулирование

в широком  смысле слова, понимая под ним  систему оказания финансовой по-

мощи, другие говорят о перераспределении  средств, причем, Поляк Г.Б. ориен-

тируется  на развитие, а Романовский М.В. –  на выравнивание. Авторы финан-

сово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставле-

ние средств  вышестоящими бюджетами нижестоящим  с целью выравнивания

их доходов  и расходов [137]. И такое понимание  бюджетного регулирования

содержится  во многих словарях и справочниках с незначительными отклоне-

ниями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря  придают ему еще одно

значение  применительно к развитым странам, имея ввиду, что бюджетное ре-

гулирование является одним из способов государственного воздействия на

экономику и социальные отношения.

Чтобы избежать разночтения в понимании  бюджетного регулирования,

для его  отражения в первом значении в  последние годы стали применять  выра-

жения «межбюджетное регулирование» и  «бюджетное выравнивание». Опыт

некоторых развитых стран (Германии, Канады, Франции, США) показывает,

что с  течением времени произошло существенное изменение в понимании

бюджетного  выравнивания. Если ранее оно воспринималось как выравнивание

доходов и расходов разных бюджетов, то в  настоящее время рассматривается

как выравнивание доходов (а, значит, расходов) бюджетов одного уровня в рас-

чете  на одного жителя.

Естественно, что государственные и муниципальные  образования одного

уровня  развиты неодинаково и имеют  разные возможности для мобилизации

налогов и сборов. Поэтому главной задачей  бюджетного выравнивания ставит-

ся выделение  менее благополучным из них таких  средств, которые увеличат

доходы  их бюджетов до уровня обеспечения  расходов в расчете на одного жи-

теля, примерно равного расходам государственных  и муниципальных образо-

ваний среднего достатка. Такое понимание  главной задачи бюджетного вырав-

нивания поднимает его значение на качественно  новую ступень.

Однако  некоторые государственные и  муниципальные образования рас-

положены  в значительно худших природных  условиях, где для оказания обще-

государственных услуг требуются большие расходы, в связи с чем нет надобно-

сти выравнивать  их уровни даже в рядом расположенных  регионах. Тогда

бюджетное выравнивание, как бы отрываясь от расходов, приобретает значение

выравнивания  возможностей государственных и  муниципальных образований

оказывать одинаковый набор общегосударственных  услуг на примерно равном

качественном  уровне независимо от места их расположения.

В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и со-

вершается при помощи разных способов: оно  может осуществляться как путем

перечисления  средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное вырав-

нивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США исполь-

зуют  только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка

налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России

преобладает уступка налогов, несмотря на то, что  Бюджетный кодекс РФ в пе-

речне видов финансовой поддержки уступку  налогов вовсе не упоминает.

В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось  как выравнивание

доходов и расходов в целях сбалансирования  каждого бюджета и совершалось,

главным образом, путем отчислений от союзных  регулирующих налогов, взи-

маемых  в том или ином государственном  образовании. От союзного бюджетно-

го выравнивания Российская Федерация взяла отчисления от регулирующих

налогов, но, установив единые для всех субъектов  Федерации проценты отчис-

лений, федеральный центр, по мнению Крылова  Г.З., в значительной степени

ослабил их регулирующую роль [100, с. 51].

Понятие «бюджетное регулирование» значительно  шире понятия «бюд-

жетное  выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как про-

цесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглажи-

вания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих

территорий  для обеспечения их гражданам  государственных гарантий на опре-

деленном  минимально допустимом уровне. Бюджетное  регулирование включа-

ет в  себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятель-

ности органов власти.

Механизм  бюджетного регулирования – это  совокупность методов, инст-

рументов, финансовых технологий и правил, посредством  которых государст-

венные  и иные уполномоченные институты  и органы управления воздействуют

на процессы формирования и использования бюджетных  фондов для достиже-

ния целей, определенных социально-экономической  политикой государства.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования  представляет собой про-

цесс  распределения и перераспределения  средств между бюджетами разного

уровня, результат которого оказывает непосредственное влияние на социаль-

ную и  экономическую ситуацию в обществе.

Теории  управления известны две модели регулирования: оперативного

управления  и нормативного регулирования. Оперативное  управление представ-

ляет  собой текущее воздействие на объект с целью достижения локального ре-

зультата, не опирающееся, как правило, на нормы  права. Нормативное регули-