Межбюджетное регулирование

у администраций-получателей  иждивенческое настроение. Такая  практика пе-

редачи  средств не всегда способствует развитию хозяйственной инициативы

администраций, снижает их воздействие на экономические  процессы на терри-

тории и уменьшает на этой основе возможности  увеличения доходной части их

бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны  дотаций, субвенций и

субсидий, полностью исключить их из инструментов наделения территориаль-

ных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При  формальном подходе к

решению проблемы ликвидации дотации и передачи в больших размерах от-

числений  от неустойчивых источников доходов  положение бюджетов может

быть  ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимо-

сти многократного  обращения за ссудами из вышестоящих  бюджетов. В целом

это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, суб-

венций  и субсидий другими средствами. Они  необходимы в тех населенных

пунктах, где, во-первых, в силу сложившихся  условий экономический потенци-

ал не может быть расширен до таких размеров, чтобы обеспечить формирова-

ние необходимых  доходов, во-вторых, имеются обоснованные и масштабные

проекты, решение которых не под силу местным  органам власти.

Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюд-

жетам в форме отчислений от налогов, дотаций  и субсидий, должен заклю-

чаться  в выборе соотношения приоритетов: стимулирования муниципальных

органов власти к развитию налоговой базы и равномерностью распределения

финансовых  ресурсов.

Самым серьезным недостатком действующего механизма бюджетного ре-

гулирования является то, что он состоит из разрозненных и не всегда регламен-

тируемых  законодательными нормами форм перераспределения  бюджетных

средств. Поэтому сфера действия каждой из вышеназванных форм, их сочета-

ние, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ре-

сурсов  каждый раз определяются по-разному, индивидуально. Соответственно,

влияние этих методов разнонаправлено, а  зачастую и просто взаимоисключаю-

ще, что, как правило, приводит к субъективизму  при принятии финансовых ре-

шений. Такая практика сложилась не только между субъектами РФ и муници-

пальными  образованиями, но и между Российской Федерацией и ее субъектами.

Наибольшую  критику вызывает распределение  Фонда регионального развития,

призванного выравнивать обеспеченность территорий объектами инфраструк-

туры, но направляющего ныне 2/3 средств всего  двум субъектам РФ, и в связи  с

этим  усугубляющим проблему территориального выравнивания.3

Единые  подходы к организации всех видов  финансовой помощи, зало-

женные  в новой редакции Бюджетного кодекса  РФ, призваны в максимальной

степени реализовать потенциал их совокупного  целенаправленного воздействия

на экономику  региона. Это позволит изменить методологию  бюджетного вы-

равнивания, понимаемого как совокупность выделяемых нижестоящим бюдже-

там средств  в расчете на душу населения, с  целью достижения определенных

стандартов  государственных услуг на всей территории страны.

Механизмы бюджетного выравнивания в отрыве от бюджетного стиму-

лирования, естественно, не могут быть использованы в качестве инструмента

активной  региональной политики экономического роста. Без учета анализа и

прогноза  состояния бюджетов территорий они  неизбежно будут работать в от-

рыве  от общих региональных интересов. Соответственно, совершенствование

механизмов  бюджетного выравнивания посредствам  оказания финансовой по-

мощи  территориям необходимо проводить  в целях повышения заинтересован-

ности органов власти на местах в расширении собственной доходной базы, раз-

витии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в

их экономике. Вышестоящие органы власти могут  и должны заниматься вырав-

ниванием  финансового положения территорий на основании их налогового по-

тенциала, но, в конечном итоге, ответственность  за балансирование бюджетов

органов местного самоуправления, за обеспечение  нормального уровня потреб-

ления государственных услуг ложится  на местные органы власти. И для  них

проблема  самодостаточности экономического потенциала местного самоуправ-

ления становится главной.

Логика  реализации идеи о выравнивании возможностей территорий к са-

моразвитию  в процессе бюджетного регулирования  должна строиться не на

нынешних, а на принципиально иных схемах распределения  доходов, расходо-

вания бюджетных средств и оказания финансовой помощи, базирующихся,

прежде  всего, на программно-целевом бюджетном  финансировании, которые

успешно используются во многих странах. А это, по мнению Подпориной И.В.,

означает, не простое деление бюджетных  средств (в том числе и налоговых  до-

ходов), а деление их в интересах территорий и конечных бюджетополучателей

на договорной основе с органами местного самоуправления, где взаимно увя-

зывается  и ответственность бюджетополучателей, и интересы территорий, и

возможности увеличения их налогового потенциала [112, с. 19].

В зарубежной практике существуют два концептуальных подхода к про-

блеме бюджетного выравнивания, основанных на исследованиях Рассела

Метьюза [51, с. 78].

При первом подходе задача определяется как  выравнивание условий про-

изводства социальных благ на отдельных территориях. Он применяется в тех

случаях, когда особое значение придается  цели реализации единых стандартов

социальных  услуг на всей территории страны. Этот подход позволяет донору

контролировать  бюджет реципиентов, влиять на структуру  и объем их бюджет-

ных расходов. Подход реализуется через систему  целевых грантов.

Во втором подходе выравниваются условия  бюджетной деятельности тер-

риториальных  властей, что следует понимать, во-первых, как выравнивание

бюджетного  потенциала, которое включает развитие условий по формированию

бюджетных доходов или выравнивание доходной функции; во-вторых, вырав-

нивание различий в затратах на производство социальных благ или выравнива-

ние расходной  функции. Этот подход служит инструментом децентрализованного

управления. В нем делается упор на самостоятельность  и бюджетную ответст-

венность  реципиентов перед жителями их территорий. Требуемый (минималь-

ный, стандартный) уровень социальных услуг на всей территории страны дос-

тигается  путем повышения бюджетных потенциалов  нуждающихся в поддержке

территорий. Этот подход осуществляется с помощью  общих или универсальных

трансфертов.

Уровень выравнивания определяется целями национальной политики.

Выравнивающим стандартом может быть признан фактический  средний, или

медианный, уровень по всем территориям или  по группе территорий, имеющей

наибольший  бюджетный потенциал. По расходам в  качестве стандартов исполь-

зуются  не только усредненные фактические  показатели, но и установленные со-

циальные  нормы и нормативы.

Теорией бюджетного выравнивания не отдается предпочтения ни одной из

сторон  процесса выравнивания - выравниванию по доходам или расходам. С

теоретических позиций они равны, поскольку  нивелированию подлежат те раз-

личия, которые находятся вне сфер контроля территориальных властей. На

практике  для территории с бюджетным потенциалом  ниже определенного уров-

ня не имеет значения, с чем связана  его финансовая слабость - с более  плохими

условиями формирования доходов или более  высокими бюджетными издержка-

ми. Как  показывает опыт многих стран, региональные различия в бюджетных

затратах  могут быть даже более контрастными, чем различия в условиях фор-

мирования доходов региональных бюджетов.

Хотя  оба подхода к бюджетному выравниванию позволяют сочетать две

стороны процесса выравнивания, на практике первый подход обычно использу-

ется  только для выравнивания потребностей в финансировании расходов, а вто-

рой - часто  только в целях выравнивания условий  образования доходов. Лишь в

немногих  странах практикуется комплексное  горизонтальное выравнивание. В

соответствии  с двумя подходами к бюджетному выравниванию существуют раз-

личные  модели регулирования межбюджетных отношений.