Межбюджетное регулирование

вующих  уровней власти путем их долевого участия в общенациональных нало-

гах при  распределении налогового потенциала страны. Соответственно целью

вертикального бюджетного выравнивания является формирование финансовой

базы  для реализации расходных бюджетных  полномочий различных уровней

власти.

Основным  способом вертикального выравнивания бюджетной системы

является  законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финан-

сирования конкретных сфер деятельности, соответствующих  разграничению

предметов ведения и полномочий, а также  бюджетной ответственности между

уровнями  власти, что может рассматриваться  как исходный пункт создания

системы межбюджетных отношений, соответствующих  бюджетному федера-

лизму.

К инструментам вертикального бюджетного выравнивания, как следует

из рисунка 1, относятся закрепление налогов  за определенным уровнем бюд-

жетной  системы; распределение регулирующих доходов по уровням бюджет-

ной системы  по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на

исполнение  отдельных расходных обязательств. Законом «О финансовых осно-

вах местного самоуправления в РФ» были установлены  взаимные расчеты,

применяющиеся в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапла-

нированных  вопросов межбюджетных отношений. Средства по взаимным рас-

четам – суммы, поступающие в местные  бюджеты или передаваемые из мест-

ных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи  с изменениями в доходах и

расходах  местных бюджетов, возникающими в  результате решений, принятых

органами  государственной власти и не учтенных при утверждении соответст-

вующих  бюджетов. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы вла-

сти принимают  какие-либо решения (например, о повышении  заработной платы

работникам  бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было

учтено  при формировании бюджетов, то такие  решения должны быть подкреп-

лены  передачей отдельных видов налогов  или других платежей (полностью или

частично) или путем предоставления бюджетных  компенсаций.

Взаимные  расчеты как форма бюджетного регулирования на стадии ис-

полнения  бюджета выполнила свою задачу упорядочения межбюджетных от-

ношений в тот период, когда нормативное  регулирование этой сферы бюджет-

ных правоотношений было чрезвычайно изменчивым. Новая  редакция Бюд-

жетного кодекса РФ от 20 августа 2004 года допускает  принятие решений орга-

нами  власти в течение финансового  года о внесении изменений в бюджетное

законодательство  и/или в законодательство о налогах  и сборах, приводящих к

увеличению  расходов и/или снижению доходов  бюджетов других уровней, но

требует внесения изменений в законы о  соответствующих бюджетах, преду-

сматривающих  компенсацию увеличения расходов, снижения доходов [28, ст.

31].

Вертикальное  выравнивание не решает всех проблем  бюджетного регу-

лирования. Оно должно сочетаться с процессом  горизонтальной сбалансиро-

ванности  бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное

распределение налогов между субъектами Федерации  по определенной форму-

ле для  устранения или снижения неравенства  в налоговых потенциалах терри-

торий субъектов Федерации и муниципалитетов. Такие проявления неравенства

регионов  рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично не-

равенству в распределении доходов и  материальных ценностей среди различ-

ных слоев  населения как форма проявления социального неравенства, вызы-

ваемая  территориальным фактором.

Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение

единого стандартного уровня потребления государственных  услуг жителями

различных регионов страны.

В условиях РФ задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в

одной другой стране ввиду значительных различий в социально-экономическом

развитии  территорий, что определяется не только исторически сложившимся

размещением производительных сил, но и значительной дифференциацией

природно-климатических  условий. Существенное воздействие  на обеспечение

каждому гражданину страны минимальных государственных  социальных стан-

дартов  оказывают процессы приватизации, сопровождавшиеся массовым отка-

зом тысяч  предприятий от социальных затрат, содержания объектов социально-

бытовой сферы и высвобождением, в ряде случаев, работников, которые выну-

ждены обращаться за социальной защитой к  государству. В процессе горизон-

тального  выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов

необходимо  принимать во внимание дифференциацию населения по уровню

получаемых  денежных доходов, региональные различия в прожиточном мини-

муме, связанные  в существенной степени с уровнем  цен региональных потре-

бительских  рынков.

Следовательно, механизм горизонтального выравнивания ориентирован

на решение  двуединой задачи. С одной стороны, это выравнивание уровня по-

требления государственных услуг населением, проживающим в разных адми-

нистративно-территориальных  образованиях страны, а, с другой, –  выравнива-

ние стоимости  государственных услуг в пределах уровня власти с учетом ин-

декса бюджетных расходов.

Само  по себе бюджетное выравнивание существует как в федеративных,

так и  в унитарных государствах. Оно  выступает как объективно необходимый

способ  функционирования бюджетной системы  единого государства. Стратеги-

ческая  задача бюджетного выравнивания, как  отмечают ученые, состоит в том,

чтобы объединить федеративное государство, его земли и народы, всех его

граждан [141, с. 232; 78, с. 74].

К инструментам бюджетного регулирования местных  бюджетов традици-

онно  относятся:

а) нормативные  отчисления от регулирующих налогов;

б) дотации, субсидии и субвенции местным  бюджетам.

Особая  значимость нормативов отчислений от регулирующих налогов

определяется  тем, что этот инструмент применяется  для формирования всех без

исключения  нижестоящих бюджетов.

Понятия собственных и регулирующих доходов  впервые были определе-

ны Федеральным  законом № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых

основах местного самоуправления в РФ», но применительно  к доходам мест-

ных бюджетов. Лишь с принятием Бюджетного кодекса  РФ в бюджетном зако-

нодательстве  были закреплены дефиниции собственных  и регулирующих дохо-

дов безотносительно  к какому-либо бюджету. Разделить  эти понятия достаточ-

но трудно, поскольку в обоих случаях  речь может идти о частях доходов. Бюд-

жетный  кодекс РФ разделил собственные и  регулирующие доходы по периоду

их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; ре-

гулирующие  доходы устанавливаются на долговременной основе - не менее

чем на три года. Отличие собственных  и регулирующих доходов бюджетов

могло быть определено также видом нормативного документа, который их ус-

танавливает. Так, собственные доходы регламентировались бюджетным и нало-

говым законодательством в целом, а  регулирующие доходы – законодательст-

вом РФ и субъектов РФ о соответствующем  бюджете на очередной год.

Российская  практика оказалась богаче теории, поскольку в действитель-

ности происходило смешение закрепленных и регулирующих налогов. Минфин

России, стремясь к выравниванию бюджетной  обеспеченности субъектов РФ,

практически ежегодно пересматривал нормативы  отчислений от налогов, кото-

рые следовало  бы, исходя из установленных законодательством  критериев, от-

носить  к закрепленным доходам. Это относится  и к налогу на прибыль органи-

заций, нормативы отчислений по которому в  федеральный и региональный

бюджеты установлены 25 главой Налогового кодекса  РФ, и к налогу на добычу

полезных  ископаемых, распределяемого в соответствии с Бюджетным кодексом

РФ, и  к налогу на игорный бизнес, который  причисляют то к федеральным, то к

региональным  налогам. В связи с этим субъектам  РФ практически невозможно

было  предусмотреть изменения федерального законодательства и выстроить

свои  межбюджетные отношения с муниципальными образованиями на долго-

временной и постоянной основе.

Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принци-

пах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" коренным

образом был изменен состав собственных  доходов местного бюджета. К ним  отно-

сятся не только доходы, закрепленные за ними полностью или частично на постоян-

ной основе, но и отчисления от регулирующих налогов, а также финансовая помощь

из вышестоящего бюджета. Кроме того, законодательные  нововведения касаются по-

рядка установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов  и

сборов. Если ранее допускалось их установление законом о бюджете субъекта РФ, т.е.

норма закона могла распространяться только на один финансовый год, то теперь статьи