Межбюджетное регулирование

рование ориентировано на достижение стратегических целей и основано на

правовых  нормах, определяющих правила поведения  субъектов правоотноше-

ний. Сфера  бюджетных отношений, субъектами которых  являются органы вла-

сти, регламентируется исключительно нормативно-правовыми  документами.

В бюджетном  законодательстве есть две группы правовых норм, регули-

рующих  бюджетные правоотношения в сфере  доходов и расходов:

- первая  группа норм определяет порядок  формирования доходов и осу-

ществления  расходов. Причем, этот порядок должен единообразно применяться

на всех уровнях бюджетной системы. На региональном и местном уровнях до-

пускается его конкретизация. Эти нормы  составляют институт доходов и ин-

ститут  расходов бюджетов;

- вторая  группа норм определяет порядок  распределения и перераспреде-

ления долей доходов и объема расходов, закрепляемых за каждым уровнем

бюджетной системы. Эта группа правовых норм формирует  институт бюджет-

ного  регулирования как составную  часть межбюджетных отношений.

Основные  цели политики межбюджетного регулирования  на субфеде-

ральном уровне сформулированы Минфином России как выравнивание бюд-

жетной  обеспеченности муниципальных образований, стимулирование дея-

тельности местных органов власти, проведение активной экономической поли-

тики  через передачу средств в местные  бюджеты на финансирование целевых

программ [10, с. 69].

Выравнивание  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований

является  исходным пунктом системы бюджетного регулирования. В основе по-

литики  государства в сфере регулирования  межбюджетных отношений на суб-

федеральном уровне лежит принцип сбалансированности бюджета каждого

уровня  власти, согласно которому объем доходов  должен быть достаточен для

решения первостепенных задач. Средством его  реализации служит перераспре-

деление ресурсов между бюджетами для  выравнивания доходной части ниже-

стоящих бюджетов до необходимого уровня, предполагающего  достижение

минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов.

Средства, предназначенные на выравнивание, распределяются между му-

ниципальными  образованиями в целях сокращения разрыва в бюджетной обес-

печенности  муниципальных образований региона. В ряде регионов России,

имеющих значительную территориальную протяженность  с севера на юг, бюд-

жетная  обеспеченность муниципальных образований  корректируется на индекс

бюджетных расходов. Он показывает, насколько  больше или меньше необхо-

димо  затратить бюджетных средств  в расчете на душу населения в  конкретном

муниципальном образовании, с учетом объективных  факторов и условий, по

сравнению со средним по региону уровнем  для предоставления одного и того

же объема бюджетных услуг.

Одним из способов выравнивания является подтягивание наиболее бед-

ных муниципальных  образований до уровня, который определяется объемом

выделенных  средств. Другой способ предлагает пропорциональное сокращение

разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с

заранее определенным уровнем подушевой  бюджетной обеспеченности (на-

пример, средним по региону).

Межбюджетное  регулирование в качестве обязательного  элемента долж-

но включать стимулирование деятельности местных  органов власти, направ-

ленное  на повышение мобилизации доходов  в бюджет, увеличение налоговой

базы  или на достижение иных целей. Для  этого в составе общего фонда

средств, передаваемых в местные бюджеты, может быть выделена часть, кото-

рая будет  распределяться между муниципальными образованиями в порядке

стимулирования, то есть пропорционально значениям  показателя, отражающего

вклад муниципальных образований в  достижение поставленных целей. В каче-

стве  такого показателя можно использовать объем доходов, сравнительные

темпы экономического роста, создание новых  рабочих мест, развитие малого

бизнеса и т.п.

В систему  целей межбюджетного регулирования, согласно позиции

Минфина России, включается также проведение активной экономической по-

литики  через передачу средств в местные  бюджеты на финансирование целе-

вых программ. Для этого следует выделить часть  средств бюджета, за счет ко-

торых будет осуществляться финансирование целевых программ. Средства, пе-

редаваемые  в местные бюджеты на финансирование целевых программ, пред-

ставляют  собой целевую финансовую помощь и, соответственно, должны пре-

доставляться  в местные бюджеты не в составе  общего трансферта, а в виде суб-

сидий или субвенций с указанием  программы или статьи расходов, которые

должны  быть профинансированы за счет данных средств.

Рассмотренные цели политики в сфере межбюджетных отношений на

субфедеральном  уровне, сформулированные Минфином России, скорее, можно

назвать задачами. Цель же бюджетного регулирования  может быть обозначена

как обеспечение  всем гражданам страны примерно равного  уровня государст-

венных  услуг, вне зависимости от места  их проживания при сохранении заин-

тересованности  органов местного самоуправления в  самообеспечении.

Механизм  бюджетного регулирования представлен  на рисунке 1.

Рисунок 1 - Механизм бюджетного регулирования

ЦЕЛЬ  ЗАДАЧИ ФОРМЫ ИНСТРУМЕНТЫ

Обеспечение всем

гражданам страны

равного доступа к

государственным

услугам вне зави-

симости от места

их проживания

Выравнивание  минимальной

бюджетной обеспеченности

Стимулирование  деятельно-

сти органов  власти, направ-

ленное  на увеличение собст-

венных  финансовых ресур-

сов, а  также на повышение

инвестиционной  привлека-

тельности территорий

Вертикальное

выравнивание

Горизонтальное

выравнивание

закрепление налогов за опреде-

ленным  уровнем бюджетной

системы;

распределение регулирующих

доходов по уровням бюджетной

системы по единым нормати-

вам;

субвенции из вышестоящего

бюджета на исполнение от-

дельных расходных обяза-

тельств

Дотации

субвенции, субсидии

Целевые программы раз-

вития

С точки  зрения целей и инструментов бюджетного регулирования разли-

чают  понятия вертикального и горизонтального  выравнивания (вертикальной и

горизонтальной  сбалансированности).

Вертикальное  выравнивание трактуется как процесс  достижения сбалан-

сированности  между объемом обязательств каждого  уровня власти по расходам

с потенциалом  его доходных источников, среди которых  акцент делается на на-

логовые поступления. Несоответствие между  ними полностью устранить без

внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потен-

циала и объективных потребностей данной территории практически не встреча-

ется.

Принцип вертикальной сбалансированности в  бюджетном регулировании

представляет  требование как к вышестоящему уровню власти, так и к регио-

нальным и местным властям. В случае, если потенциальные возможности по

обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для фи-

нансирования  выполняемых функций и предоставляемых  услуг, за которые от-

вечает  тот или иной региональный или  местный орган, то вышестоящий уро-

вень  власти обязан предоставить нижестоящему уровню власти недостающие

бюджетные ресурсы.

Вертикальная  сбалансированность накладывает на региональные и мест-

ные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закреплен-

ных за ними функций и предоставление населению  соответствующих услуг ли-

бо непосредственно  государственным учреждениям и  организациям, либо через

частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использо-

вать  свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потен-

циала.

Таким образом, проблема вертикальной сбалансированности бюджетов

решается  как двуединая задача. С одной  стороны, вертикальная сбалансирован-

ность предполагает разумное распределение  и законодательное закрепление

бюджетных полномочий за соответствующим уровнем  власти, то есть выравни-

вание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказа-

ния закрепленного  за ними набора обязательных общественных услуг. С другой

стороны, обеспечивается выравнивание финансовых возможностей соответст-