Межбюджетное регулирование

58 и  59 вышеназванного закона прямо  указывают на недопустимость  такой

практики, широко применявшейся прежде.

Вместе  с тем, нормы рассматриваемых  статей сформулированы обтекае-

мо: речь идет о недопустимости установления нормативов отчислений на огра-

ниченный  срок. Фактически это означает, что  продолжительность действия ус-

тановленных нормативов не должна оговариваться  законом или определяться

таким законом, действие которого ограничено временными рамками (напри-

мер, закон  о бюджете). Но пересмотр нормативов отчислений возможен зако-

нодательно  и даже неизбежен в тех субъектах  РФ, которые не имели собствен-

ной практики установления нормативов на долгосрочной основе, апробация же

их оптимальных  размеров потребует переосмысления и, как следствие, внесе-

ния изменений  в соответствующий закон. Опыт бюджетного регулирования до-

ходов бюджетов субъектов РФ свидетельствует  о том, что федеральный центр

постоянно менял нормативы отчислений от налогов, которые по всем призна-

кам подходили  под понятие закрепленных доходов  с тем, чтобы достичь цели

выравнивания  бюджетной обеспеченности.

Тем не менее, несмотря на сложность бюджетного регулирования с по-

мощью единых нормативов отчислений от налогов, нельзя не признать, что го-

сударство намерено распространить единообразный  подход к регулированию

межбюджетных  отношений как между Федерацией и ее субъектами, так и меж-

ду субъектами РФ и муниципальными образованиями. Такая политика только

способствует  в соответствии со статьей 72 Конституции  РФ установлению об-

щих принципов  организации системы органов  государственной власти и мест-

ного  самоуправления и укреплению российской государственности.

Однако, для формирования минимального бюджета  многим муниципаль-

ных образований  недостаточны налоговые доходы в  связи с низким налоговым

потенциалом территорий. Поэтому дотация как  форма финансовой помощи,

предоставляемая на безвозмездной и безвозвратной  основе для покрытия теку-

щих расходов нижестоящего бюджета, является традиционным инструментом

бюджетного  регулирования местных бюджетов. Однако, право на ее получение

имеют не все муниципальные образования. Предоставление дотаций осуществ-

ляется  в целях выравнивания уровней  минимальной бюджетной обеспеченно-

сти нижестоящих  бюджетов при недостаточном объеме собственных и регули-

рующих  доходов.

Модификацией  дотации выступает трансферт, в  содержательном плане не

имеющий от нее отличий, вследствие чего это  понятие и не было определено

Бюджетным кодексом РФ, несмотря на то, что активно  использовалось в прак-

тике  бюджетного регулирования во взаимоотношениях между Федерацией и ее

субъектами. Большинство ученых различия между  дотацией и трансфертом

сводили к характеристике последнего как  нормативно-долевой дотации, пред-

назначенной для осуществления горизонтального  выравнивания налоговых до-

ходов территорий на душу населения и оказания им финансовой помощи по

единым  для всех правилам.

Федеральный закон № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении измене-

ний в  Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования меж-

бюджетных отношений» восстановил этимологическое  значение английского

слова transfer2, определив в статье 129 Бюджетного кодекса РФ различные фор-

мы перечислений между бюджетами как межбюджетные трансферты. Причем,

акцент  сделан именно на движение средств  безотносительно к цели их переме-

щения между бюджетами. В связи с  этим под понятием «межбюджетные

трансферты» объединены разные по назначению формы  перечислений средств

между бюджетами. Достигаемой при этом целью может быть либо бюджетное

регулирование, направленное на выполнение расходных  обязательств, установ-

ленных  органами власти субъектов РФ и/или  муниципальных образований, ли-

бо передача средств для финансирования полномочий, предусмотренных фе-

деральными  законодательными и нормативно-правовыми  актами и/или приня-

тыми  субъектами РФ, но составляющих расходные  обязательства субъектов РФ

и/или  муниципальных образований. Для  осуществления бюджетного регули-

рования как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между  субъ-

ектами  РФ и муниципальными образованиями  может использоваться финансо-

вая помощь в виде дотаций, субсидий, иных безвозмездных  и безвозвратных

2 transfer – 1) денежный перевод; перечисление  средств между банками; движение  средств в бухгалтер-

ском  учете. 2) переводить (имущество, ценные бумаги, дебиторские счета и т.п.) в собственность другого лица,

перерегистрируя на другое имя. // Glossary Banking and Finance. // USA, Economic Development Institute of the

World Bank, 1993, p. 299.

перечислений, которые в соответствии со статьей 47 новой редакции Бюджет-

ного  кодекса РФ относятся к собственным  доходам бюджета, за счет которых

обеспечивается  реализация возложенных на органы власти полномочий. Кроме

того, к  числу межбюджетных трансфертов  отнесены бюджетные кредиты, ко-

торые, как считает Игудин А.Г., также  могут быть причислены к инструментам

бюджетного  регулирования. Обосновывая свою позицию, Игудин А.Г., обраща-

ет внимание на то, что в российской практике бюджетные ссуды приняли

большой размах и, как правило, возвращаются с запозданием [91, с. 9].

Вместе  с тем, если безвозмездные и безвозвратные  перечисления, к кото-

рым относятся  дотации и субсидии, соответствуют  и второму значению слова

transfer –  перевод в собственность, то  бюджетные кредиты предполагают  воз-

вратность и возмездность, поскольку находятся  во временном пользовании ор-

ганов власти. А если бюджетный кредит должен быть возвращен в пределах

финансового года, поскольку статья 134 Бюджетного кодекса РФ предполагает

его предоставление на срок до одного года, то к бюджетному регулированию он

не будет  иметь никакого отношения, т.к. цель бюджетного выравнивания в

этом  случае совершенно очевидно не достигается. При возврате бюджетного

кредита за пределами финансового года существующая сумма задолженности

не учитывается  при определении дотаций, предназначенных  для выравнивания

бюджетной обеспеченности, поскольку сумма  дотации определяется на основе

оценки  налогового потенциала территории.

Бюджетный кодекс РФ возвратил в бюджетную  практику такое понятие,

как «субсидия». Этот термин практически не использовался  в бюджетном про-

цессе 1990-х годов, хотя в Законе РСФСР  от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах

бюджетного  устройства и бюджетного процесса в  РСФСР» субсидия упомина-

ется  наряду с дотацией и субвенцией как  безвозмездная помощь, передаваемая

в бюджеты  нижестоящих уровней. Условием ее получения  является долевое

финансирование  целевых расходов. В межбюджетных отношениях субсидия

приобретает все большее значение, поскольку  ее получение накладывает ответ-

ственность  на органы власти по изысканию собственных  средств.

Бюджетное регулирование должно дополняться  субвенциями, доводимы-

ми до нижестоящих бюджетов с использованием технологий программного фи-

нансирования. В таком случае предметом финансовой поддержки будет не про-

сто содействие социально-экономическому развитию региона  или муниципали-

тета, а  решение конкретных задач с предполагаемыми  результатами и четкими

сроками на основе разработки и реализации целевых программ. Поэтому в за-

конодательстве  нужно сформулировать критерии и  порядок отбора нуждаю-

щихся территорий, определения объема необходимых  им средств, условия пре-

доставления и меры ответственности за их целевое  использование.

С учетом вышеизложенного, субвенция, предоставляемая  бюджету дру-

гого  уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной  и безвозвратной основе

на осуществление  целевых расходов, может рассматриваться  как перспектив-

ный инструмент бюджетного регулирования. Усиление значимости субвенций

в соответствии с поправками в Бюджетный кодекс РФ от 20.08.2004 г. связано с

передачей средств через бюджеты субъектов  РФ и муниципальных образований

для финансирования обязательств вышестоящих уровней  власти. В этом случае

сохраняется целевое назначение выделенных средств, но они не решают задачу

бюджетного  регулирования, а, значит, не должны учитываться  при анализе

бюджетной обеспеченности. Неслучайно они не включены в состав собствен-

ных доходов.

Тем не менее, учет таких субвенций, предназначенных  для финансирова-

ния обязательств вышестоящих уровней власти, позволит определить совокуп-

ную бюджетную  обеспеченность субъектов РФ и муниципальных  образований

и ее дифференциацию на территории всей страны. Значение же субвенций в их

традиционном  понимании, получивших в ст. 129 название «иных», имеет пря-

мое отношение  к бюджетному регулированию и  бюджетной обеспеченности.

Следует отметить, что дотация, субвенция  и субсидия как формы наделе-

ния финансовыми  ресурсами бюджетов несовершенны. Эти  источники бюдже-

тов лишены стимулирующих свойств, они создают, по мнению многих авторов,