Лоббизм в современной России

     В настоящее время в федеральных  законах о политических партиях  и общественных объединениях прямо  не говорится об их лоббистской деятельности. Вместе с этим законодатель внес соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общественных объединениях», указав, что «организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения)». При этом политическим общественным объединением является общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

     Политическим  общественным объединением не может  быть признано: объединение, зарегистрированное в соответствии с законодательством  России в качестве профессионального  союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности; объединение, устав которого допускает членство в нем или принадлежность к нему в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций; объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку (признакам); объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему лиц, не имеющих права быть членами политических общественных объединений или принадлежать к данным объединениям; объединение, преследующее цели извлечения прибыли посредством осуществления предпринимательской деятельности и распределения полученной прибыли (имущества, собственности) между своими членами и (или) учредителями; объединение, созданное для реализации любительских и иных неполитических интересов; объединение, неполитический характер которого специально оговорен в федеральном законе. [7, C.189]

     В настоящий период механизм взаимодействия гражданского общества (граждан) и органов  государственной власти (должностных  лиц) носит теневой и неофициальный  характер. В этих условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами власти обладают группы давления, бывшие должностные лица, проработавшие на различных высоких государственных должностях, представители крупных монополий. В то же время отдельные граждане, группы граждан и целый ряд общественных организаций и объединений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений государственными органами власти затрагиваются их политические, экономические и социальные интересы.

     Таким образом, федеральное законодательство о лоббизме призвано, во-первых, сделать  процесс лоббирования своих интересов  различными организациями и корпоративными «группами давления» прозрачным и тем самым предотвратить расширение коррупции во власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений, придав процессу взаимодействия общества (граждан) и власти организованный и законный характер.

     Во-вторых, федеральное законодательство о  лоббизме призвано создать механизмы, условия и предоставить возможности воздействия на власть различным группам, гражданам и их общественным организациям и объединениям и т. д.

     В-третьих, федеральное законодательство разовьет и восполнит пробел врегулировании взаимоотношений гражданского общества (граждан) и власти, тем самым укрепит конституционно-правовой институт политического лоббизма.

     В-четвертых, в развитие законодательства о лоббизме необходимо подготовить также ряд  подзаконных нормативных правовых актов, принятие которых даст возможность  отрегулировать все вопросы, которые связаны с лоббистской деятельностью в России.

     В-пятых, федеральный закон о политическом лоббизме должен стать базовым или  рамочным федеральным законом, в  развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов Российской Федерации могли бы принимать свои нормативные правовые акты, учитывающие практику и опыт взаимодействия общественных институтов и коммерческих организаций, предприятий, ассоциаций, союзов, фондов и иных негосударственных организаций с государственными органами власти.

     Важно отметить, что одной из основных целей разработчиков законопроекта  в 1994–1995 годах была просветительская работа. Был взят курс на широкое  обсуждение проблемы политического  лоббизма и необходимости его  правового регулирования со всеми  заинтересованными российскими политиками, общественными организациями и объединениями. Поэтому, прежде чем законопроект был внесен в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы, его авторами была проделана большая работа по представлению концепции законопроекта в самых разных аудиториях.

     Затем в Государственной Думе была сформирована единая рабочая группа, а различные  варианты законопроектов в ходе работы над ними были в итоге объединены в один сводный проект.

     Существенным  недостатком представленного законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» являлось отсутствие ограничительных норм на политический лоббизм в судебных органах, а также отсутствие в нем положений, допускающих возможность осуществления открытой лоббистской деятельности в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное требование вытекает из Конституции Российской Федерации, где говорится, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, Конституция допускает возможность включения в федеральный закон положений, которые устанавливали бы общие принципы лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации. Это не означает, что федеральный закон полностью должен заменить законодательство о лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации. Он должен устанавливать лишь основные параметры и принципы лоббистской деятельности для них.

     Кроме того, они могут на основе федерального закона принять собственные законы о регулировании лоббистской  деятельности. Однако, если федеральный  законодатель будет задерживаться с принятием этого закона, субъекты Российской Федерации могут (вправе) принять собственные законы в этой области, о содержании которых мы можем сейчас только догадываться. [9, C.192]

     Указанный законопроект не давал достаточно полного  и четкого определения понятия «политический лоббизм» и других терминов из области лоббистской деятельности, в нем отсутствовали нормы, устанавливающие порядок деятельности лоббистов, их финансирования и налогообложения, регистрации или лицензирования деятельности, предоставления финансовой и иной отчетности, а также механизм ответственности за нарушения правовых норм лоббистской деятельности.

     Внесение  законопроекта в Совет Государственной  Думы для обсуждения его в первом чтении состоялось только в июне 1999 года, голосование по принятию законопроекта в первом чтении — в ноябре 1995 года. Из-за отсутствия кворума законопроект не был принят, однако результаты голосования (только 5 депутатов проголосовали против принятия данного закона) свидетельствуют о том, что отношение депутатов Государственной Думы к законопроекту на этом заседании в целом было позитивное.

     После 2004 года его так и не удалось  принять даже в первом чтении. Отношение  депутатов Государственной Думы к законопроекту «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» постоянно меняется. Одни депутаты считают, что такой федеральный закон необходим. Другие утверждают, что закон не решит поставленной задачи, а только узаконит взятки. Но всем ясно, что данная проблема не имеет однозначного решения.

     В настоящее время в связи с  необходимостью решения проблем  коррупции во власти, а также с  принятием в парламенте Российской Федерации проекта федерального закона «О коррупции», принятие закона о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти становится еще более актуальным. Депутаты, их помощники, работники аппаратов органов государственной власти видят, что лоббирование отдельных вопросов принимает иногда массовый характер. Это делается на виду у всех.

     Основная  идея концепции закона заключается в легализации лоббистской деятельности, выведении ее из теневого сектора и придании ей открытости и гласности. При таком подходе закон должен быть в основном посвящен определению статуса лоббистов, порядку их регистрации, их правам и обязанностям, а также некоторым другим вопросам.

     Данная  концепция могла бы иметь место  в том случае, если бы речь в законопроекте  велась именно о регистрации лоббистской  деятельности, а не о регулировании  ее в федеральных органах государственной  власти. Кроме того, сторонники этой позиции исключают возможность включения в законопроект нормы, которая содержала бы запрет теневого лоббирования. Между тем наблюдения за потенциальными лоббистами в палатах парламента России показывают, что такой подход устраивает в основном тех, кто уже преуспел в своей работе в этой области, имеет налаженные каналы и механизмы влияния на депутатов, палаты парламента и на Федеральное Собрание — парламент России в целом.

     Сторонники  другой концепции считают, что закон  должен перекрыть возможности теневого и нелегального лоббирования, выступают за то, чтобы придать лоббистской деятельности во властных структурах больше открытости для общественного влияния и сделать закон более регулятивно направленным.

     Однако, как уже отмечалось, очень жесткие  меры и процедуры, предусмотренные  в такой концепции, могут привести к тому, что теневое лоббирование сохранится и все останется по-прежнему. На регистрацию в качестве лоббистов  будут «клевать» в основном «новички» в этой тонкой и сложной работе. В результате мы будем иметь еще один неудачный закон.

     Сторонники  двух разных концепций имеют также  различные подходы к оформлению данных вариантов федерального закона. Одни считают, что все нормы будущего закона необходимо прописать в полном объеме, чтобы оставалось как можно меньше пространства для подзаконного регулирования этого вопроса. Другие, наоборот, полагают, что в законе нужно указать основные принципы и механизмы лоббистской деятельности или регистрации, а все остальное регулировать подзаконными актами. [7, C.263]

     Есть  и еще один немаловажный вопрос, связанный с федеральными органами власти, в которых возможна лоббистская  деятельность. В частности, допускается  возможность лоббистской деятельности во всех федеральных органах государственной власти Российской Федерации, в том числе в судах.

     Представляется, что такое широкое толкование неприемлемо, поскольку суды и некоторые  другие федеральные органы должны быть выведены из поля деятельности лоббистов, так как это противоречит уголовному и гражданскому процессуальному законодательству Российской Федерации. Кроме того, законодательство и опыт других стран свидетельствуют о том, что судебные органы не должны подпадать под лоббистскую деятельность. Однако в действительности это не означает, что судьи не лоббируются. Данный вопрос нуждается в специальном отдельном рассмотрении и исследовании.

     На  наш взгляд, в законе о регулировании  лоббистской деятельности в федеральных  органах государственной власти следует предусмотреть эффективный механизм публичного контроля за деятельностью лоббистов, обеспечить открытость и гласность их целей. При этом должны быть определены механизм и процедура возможного участия лоббистов в принятии решений органа ми государственной власти. Следует также учесть, что бюрократизация этого процесса может только навредить благому намерению, а недостаточное регулирование лоббистской деятельности, возможно, приведет к окончательному переходу к исключительно теневому или коррумпированному лоббированию в федеральных органах государственной власти Российской Федерации.

     Вместе  с тем следует иметь в виду, что указанные подходы и концепции  политического лоббизма также кем-то предлагаются, а это уже элемент  лоббистской деятель ности. За этими  проектами стоят промышленные, финансовые, региональные и другие элиты. Чем дольше идут обсуждения, тем очевиднее становится тот факт, что лоббистскую деятельность необходимо регулировать. Это надо делать максимально доступно и открыто. 
 

                                                  Заключение

     Политический  лоббизм и связанный с этим понятием феномен давления на законодательную  и исполнительную ветви власти превратился  в одну из актуальнейших проблем  современной России. Он стал реальным инструментом отстаивания определенными  слоями общества своих интересов в парламенте, причем субъектами лоббирования в большинстве случаев выступают группы или отдельные лица, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами.