Лоббизм в современной России

     Самыми  привлекательными комитетами, по мнению председателя бюджетного комитета в Государственной Думе третьего созыва Александра Жукова, являются комитет по бюджету и налогам и комитет по энергетике, транспорту и связи. По мнению бывшего депутата Владимира Семаго, бюджетный комитет — это «главная кормушка», там ведется так называемая «борьба за строчку. И подсчитать, сколько лоббисты в состоянии заплатить в борьбе за бюджетные деньги и льготы, просто невозможно. Но это большие деньги. Бюджетный комитет — самый профессиональный экономический лоббист».

     В Думе сложилась группа депутатов из 40–50 человек, которые работают не первый срок и досконально изучили деятельность законодательного органа. Это люди уровня Георгия Бооса (ныне губернатор Калининградской обл.), Михаила Задорнова, Геннадия Кулика, Юрия Маслюкова, Сергея Кириенко, Александра Шохина, Александра Жукова. Каждый из них или занимал высокие должности в прошлом, или занимает высокие посты в настоящее время. Они хорошо знают друг друга, имеют широкие связи. Именно через них ведется основная лоббистская работа.

     Разделяют эту точку зрения и авторы исследования «Психология парламентаризма» Международной академии акмеологических наук: «...чиновничий аппарат, несомненно, следует считать одним из самостоятельных субъектов лоббистской деятельности в Государственной Думе». [9, C.251]

     В составе Аппарата Государственной  Думы до 2004 года было более десяти структурных  подразделений — управлений: Административное управление, Аналитическое управление, Организационное управление, Правовое управление, Пресс-служба Государственной Думы, Управление документационного обеспечения и архива, Управление информационно-технологического обеспечения, Управление кадров, Управление межпарламентских связей, Парламентская библиотека, Приемная, Управление делами и др. Среди них наиболее важное значение имеют Административное управление, Аналитическое управление, Организационное управление, Правовое управление, Пресс-служба. Их значимость определялась задачами, которые они выполняли. Если говорить об Аппарате Совета Федерации, то до его кадрового реформирования в 2000 году он оказывал большое влияние на принятие важных решений. До этого года верхняя палата Федерального Собрания состояла из глав исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, заседала несколько дней в месяц и рассматривала большое количество вопросов, поэтому практически все важные политико-правовые решения, принимаемые Советом Федерации, по сути, были подготовлены его Аппаратом.

     Органы  государственной власти и иные организации. В настоящее время федеральные  органы власти активно используют институт представителей, статс-секретарей органов федеральной исполнительной власти в Государственной Думе. Основная функция этих представителей — активное отстаивание интересов органов исполнительной власти в нижней палате Федерального Собрания. По мнению многих экспертов, исполнительная власть в лице Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации является одним из самых сильных лоббистов на российской политической сцене. По мнению одного из разработчиков законопроекта, «ведомственное» лоббирование государственных чиновников даже преобладает над коммерческим лоббированием. Правительство почти 70 человек уполномочило на то, чтобы они выполняли как бы роль комиссаров в Федеральном Собрании. Соответственно, роль посредников между исполнительной и законодательной властью заключается в постоянных согласованиях тех или иных позиций, и, бесспорно, она очень велика.

     К числу основных представителей исполнительной власти в Государственной Думе следует отнести: уполномоченного представителя Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, уполномоченного представителя Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания и статс-секретарей ключевых министерств и ведомств. О реальной силе таких «назначенных» посредников можно говорить лишь условно, но стоит предположить, что роль их не номинальна. 

     Глава 3 Проблема правового регулирования политического лоббизма в современной России 

     В России продолжается конституционная  реформа, начатая в 90-х годах прошлого столетия. За это время изменилась политическая система, федеративное устройство государства, образовался двухпалатный парламент, созданы институты президентства, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации.

     Обустройство  правового государства требует  детального изучения всех современных  институтов демократии и овладения  механизмами их деятельности. Это  связано с тем, что демократия, с одной стороны, может рассматриваться как совокупность принципов организации гражданского общества, государства и их структур, а с другой — как система определенных правовых процедур, которые обеспечивают практическую реализацию этих принципов.

     Основным  элементом демократической системы  является гарантия со стороны правового государства своим гражданам равного и свободного права на участие в принятии решений или в системе легитимного выбора и распределения власти. С этой точки зрения каждый гражданин должен иметь реальную возможность участвовать в политическом процессе. Это участие может быть разным: от пассивного созерцания до высокой политической и экономической активности. Очевидно, что политическое обновление гражданского общества должно идти по пути либерализации — предоставления гражданам больших прав, свобод и возможностей законным образом влиять на принятие государственных решений, контролировать власть и иметь возможность участвовать в управлении делами государства, республики, края, области, региона, города, района и т.д.

     Общеизвестно, что большинство государственных решений могут затрагивать в той или иной мере интересы как отдельных граждан, так и различных слоев населения (пенсионеров, бюджетников), а равно и регулировать отдельные виды деятельности. В связи с этим у отдельных граждан, политических организаций, должностных лиц и иных субъектов правоотношений объективно возникает определенная заинтересованность в принятии решений, отвечающих их интересам. В ходе политического процесса интересы этих субъектов начинают оказывать давление на структуры власти, должностных лиц и общественное мнение. В этих условиях политическая и экономическая реформы сталкиваются с формированием нового для России политико-правового института политического лоббизма. [4, C.221]

     На  конституционном уровне и на практике проведены в жизнь принципы разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципы соблюдения прав и свобод граждан, парламентской демократии, судебной защиты и многие другие. Перечисленные достижения в основном касаются конституционного права и самой Конституции РФ. Вместе с тем в области развития конституционного права еще многое необходимо сделать — в частности, в соответствии с нормами Конституции сформировать легитимный правовой институт политического лоббизма и, как одну из основных его составляющих, порядок обращений граждан.

     Для формирования института политического  лоббизма законодателю необходимо определиться с его правовым понятием, а кроме  того, со всем комплексом понятийного  аппарата, который относится как  к профессиональным, так и к непрофессиональным лоббистам, а также учесть уже сложившийся понятийный аппарат из других, смежных законов, имеющих отношение к данным вопросам.

     Проблема  политического лоббизма касается различных  институтов политической системы, любой главы Конституции РФ: права, свободы человека и гражданина, федеративное устройство, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебная система, местное самоуправление. Данная проблема имеет отношение ко многим субъектам правоотношений, и в первую очередь к федеральным органам власти (должностным лицам) и гражданам, организациям, активно заинтересованным в решении какого-либо вопроса.

     Мы  уже говорили о том, что во времена  однопартийной системы в России считалось, что политического лоббизма у нас нет и не может быть, однако на самом деле, как и в других странах, политический лоббизм в России существовал всегда, только он либо был монополизирован КПСС или ее структурами, либо находился в тени и преподносился по-другому. Главными партийными интересами являлись: удержание власти на верхних государственных этажах и на местах; расстановка членов партии на руководящих постах на всех уровнях хозяйственного управления; развитие системы привилегий и льгот для руководящего состава партии; партийный контроль за всеми сферами деятельности общества и жизни страны. Лоббировать было можно — нельзя было говорить об этом, употребляя соответствующие термины.

     В настоящее время политический лоббизм  все больше понимается как необходимый, естественный и правовой инструмент взаимоотношений власти (должностных лиц, чиновников) и общества (граждан). Этой теме посвящено огромное количество работ, проводятся специальные обсуждения. Возникла настоятельная необходимость в специальном правовом регулировании этого института, поскольку уже не подвергается сомнению тот факт, что политический лоббизм может нести в себе здравый смысл и позитивный потенциал. Работа над законопроектом, который регулировал бы общественные отношения в области взаимоотношений власти и общества (граждан), началась в 1990-х годах в недрах Верховного Совета Российской Федерации. Одновременно ставилась задача широко обсудить проблему, фактически обе задачи решались параллельно. Однако ни специального федерального законодательства, ни иных подзаконных актов о регулировании лоббистской деятельности до сих пор нет.

     И это при том, что сегодня профессиональные лоббисты присутствуют во всех органах  федеральной и местной власти (термин «профессиональный лоббист» употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен).

     Кроме «профессионалов», значительную часть лоббистов составляют граждане, которые обращаются в органы федеральной и местной власти с конкретными законодательными предложениями, заявлениями и жалобами. Некоторые делают это так настойчиво и многократно, что в результате их деятельность приобретает лоббистский характер. Все эти гражданские инициативы принято называть обращениями. Они исчисляются сотнями тысяч, и по ним можно судить о степени развития народной инициативы и настроениях, царящих в широких массах населения. Но, как уже отмечено, проблема — в правовом вакууме.

     Сегодня в России на федеральном уровне нет  специальных нормативных правовых актов, которые непосредственно  регулировали бы лоббистскую деятельность. Однако это обстоятельство не означает, что в российском законодательстве нет отдельных норм и положений, посвященных прямо или косвенно данной проблематике. [5, C.263]

     К числу основных нормативных правовых актов, которые имеются в настоящее  время в Российской Федерации  и содержат нормы, регулирующие исходные лоббистские начала и взаимоучастие субъектов лоббистских правоотношений, являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламенты Совета Федерации, Государственной Думы и иные акты палат, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Однако этого сегодня уже недостаточно. Необходимы специальные федеральные законы, федеральные ведомственные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые регулировали бы лоббистскую деятельность более детально.

     Если  говорить о предмете и месте политического  лоббизма в системе российского  законодательства, то федеральное законодательство по регулированию лоббистской деятельности можно отнести к группе законов об обществе и власти и, соответственно, к конституционному праву. Фактически это законодательство о взаимоотношениях между гражданским обществом и государственной властью, основным предметом которого является взаимодействие различных граждан (групп граждан), групп давления, общественных объединений, предприятий, иных негосударственных организаций с различными как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Развитие конституционных положений о праве граждан России участвовать в управлении делами государства позволит восполнить, дополнить и развить конституционно-правовой институт политического лоббизма. Кроме специального закона о лоббистской деятельности, необходим также специальный федеральный закон «Об обращениях граждан», который входил бы в группу законов об обществе и власти и имел бы, таким образом, прямое отношение к лоббистской деятельности граждан, осуществляемой путем их обращений в органы власти с законодательными предложениями.

     Помимо  уже узаконенных способов и каналов воздействия на власть — через общественные организации и объединения, политические партии (их участие в выборах и последующую работу в палатах российского парламента) — граждане Российской Федерации, их объединения и предприятия используют в процессе воздействия на власть различные формы, способы и методы прямого, непосредственного давления, а также давления косвенного — от одиночного обращения гражданина до массовых забастовок и профессионального политического лоббизма. Способы и методы прямого и косвенного давления, которые принято называть лоббизмом, также нуждаются в правовом регулировании.