Лоббизм в современной России

      Глава 2 Институционализация политического лоббизма в современной России 

     Период 1994-2004 годов характеризовался принятием  в 1993 г. новой Конституции РФ и  оформлением новой конфигурации органов государственной власти. Лоббистская деятельность ведется  на разных уровнях: федеральная исполнительная и законодательная власть, региональная исполнительная и законодательная власть, муниципальная власть и пр. Выбор объекта лоббирования зависел от множества факторов: кто лоббировал, какие цели и задачи ставились и т. п.

     Начинает  обостряется кризис между развивающимся  бизнесом (вкупе с распространением в обществе либеральных ценностей  свободной рыночной экономики, свободы  слова, значимости индивида как основы гражданского общества и правового  государства) и структурами власти — они вынуждены были сотрудничать и одновременно противостоять друг другу. Делались попытки достичь социального консенсуса, строились институты защиты прав собственности и личной свободы человека. При этом экономика страны продолжала развиваться по преимуществу в теневом секторе, значительная часть представителей бизнеса уклонялась от уплаты налогов, демонстрируя неуважение к законам, крупные предприниматели получали преференции путем теневого лоббирования своих интересов. Попытки государства побороть коррупционные взаимоотношения бизнеса и власти, привлекая Генпрокуратуру, носили выборочный характер, по большей части были демонстративны и малоэффективны.

     Лоббизм крупного бизнеса приобретал политическую окраску и начинался уже на этапе избирательной кампании, когда борьба шла за возможность влиять на структуры Государственной Думы и Совета Федерации.

     Из  лоббистов в избирательной кампании 1993 года по максимуму выступили аграрии. На съезде депутатов «старой модели» это была самая большая фракция — более 130 депутатов, 12% от общего состава. Более 30 депутатов избраны по мажоритарным округам. В верхней палате у АПР было всего несколько человек. Хотя по численности аграрии стали только четвертой фракцией Думы (после «Выбора России», «Новой региональной политики» и ЛДПР), по уровню групповой сплоченности они уступали разве что КПРФ, а по умению лоббировать стояли на первом месте, по крайней мере по формальному критерию — в смысле успеха в проведении своих решений. Разновидность политического лоббизма, которую применяли аграрии и которая выражалась в основном в выбивании кредитов для отраслей и регионов, может быть названа традиционной: аграрии являются корпорацией, претерпевшей с советских времен наименьшие изменения. [8, C.246]

     Довольно  удачно провел избирательную кампанию — 93 депутата — и топливно-энергетический комплекс (ТЭК). В.С. Черномырдин благоволил в основном Партии единства и согласия (лидер — С. Шахрай), но речь для него шла не о «большинстве в парламенте» и тем более не об утверждении в нем своего правительства. Первоочередной целью было поражение конкурента — Е. Гайдара, который как раз ставил перед собой подобные амбициозные цели и использовал совершенно неадекватные средства. Пока В.С. Черномырдин являлся премьером, позиции группы ТЭК были довольно прочны. Финансово-торговое лобби, часть которого пошла ва-банк, интенсивно финансируя избирательную кампанию целого ряда либеральных блоков и рассчитывая получить весь политический капитал сразу, потерпело чувствительную неудачу на выборах 1993 года. Хотя резкое ослабление его позиций во властных структурах, подспудно назревавшее уже летом 1994-го, реально началось год спустя, после того как был дан старт гонке за мандатами, оно было связано с парламентскими осложнениями. Свою лепту внесли и внутренние разногласия.

     Можно, таким образом, говорить о лоббизме как о реальности Государственной  Думы второго созыва. В 1995 году социологическая  служба «Кассандра» (В.Н. Лащинский, Ю.В. Окуньков) провела исследование, в котором определялась значимость того или иного института для эффективного лоббирования, и получила следующие результаты: 76% лоббистов приходится на органы исполнительной власти, более двух третей опрашиваемых назвали исполнительную власть (прежде всего правительство и Администрацию Президента) главной площадкой для эффективного продвижения интересов.

     По  мнению профессора С.П. Перегудова, наличие  хороших контактов в Администрации  Президента позволило в свое время  ряду компаний, в частности «Сибнефти» и банковской группе «МДМ», осуществить вторжение в металлургическую, энергетическую, машиностроительную и некоторые другие отрасли экономики. За короткое время на базе банка «МДМ», возглавляемого А. Мамутом, была создана мощная финансово-промышленная группа, которую с полным правом можно включить в «большую десятку» интегрированных бизнес-групп (по классификации Я.Ш. Паппе). То же можно сказать и о «империи» Березовского — Абрамовича. Как писала одна газета, «в скором времени 50% российской промышленности могут оказаться в руках одной группы — Абрамовича и Мамута».

     Дальнейшее  развитие экономического кризиса привело  к ужесточению борьбы за прибыли и денежные средства. Началось образование крупных корпоративных структур, борьба между которыми охватила все стороны российской жизни. Основным источником финансовых ресурсов являлись экспортно-импортные операции, банковско-финансовые операции, прямые бюджетные дотации и льготные кредиты, налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы, приватизация государственной собственности. Данный перечень диктует направления и методы лоббирования отраслевых группировок. В условиях государственного устройства современной России можно выделить четыре основных направления лоббирования: администрация Президента РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), регионы (субъекты Российской Федерации, местные органы власти). Если ранее спорные вопросы решались на уровне ЦК КПСС, то сегодня по нашему мнению, из-за отсутствия подобного органа с широкими полномочиями, они решаются практически на всех уровнях одновременно.

     В. Лепехин называл правительство  «вотчиной лоббистов», которое «фактически ими приватизировано»: «... все чиновники представляют различные группы давления». Действительно, определяющий характер в лоббистском процессе имеет позиция Администрации Президента и Правительства РФ, которые необходимо учитывать всем политическим игрокам на этом поле. Однако, несмотря на приведенные выше данные, нельзя не согласиться с бывшим представителем Президента России в Государственной Думе А.С. Косопкиным, который в книге «Психологические особенности парламентской деятельности» отмечает, что в международной практике под термином «политический лоббизм» понимается прежде всего деятельность на законодательном уровне.

     Государственная Дума Федерального Собрания РФ с самого момента своего образования предполагала ряд отличий по структуре и составу от Верховных Советов СССР и РСФСР, не говоря уже об условиях зарождения данного института. Все это определило и характер лоббирования. Основными отличиями были: кадровый состав депутатского корпуса, усиление роли и ответственности партий, изменение роли законодательного (представительного) органа в диалоге с исполнительной властью и другими важными органами. [6, C.253]

     Говоря  о лоббировании интересов через  Государственную Думу, надо четко представлять себе объекты и технологии продвижения интересов через этот институт.

     К эффективным объектам лоббирования в Государственной Думе, относятся Совет Государственной Думы, депутатские объединения Государственной Думы (фракции и депутатские группы), межфракционные депутатские объединения (МДО), комитеты и комиссии Государственной Думы, авторитетных депутатов и Аппарат Государственной Думы.

     Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации —  орган нижней палаты российского парламента, созданный по инициативе депутатов и действующий на основании Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с целью координации законотворческого процесса для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета входят: Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса, заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов с правом совещательного голоса.

     Рассмотрим  возможности Совета более детально. Совет принимает решение о  включении законопроекта в примерную  программу законопроектной работы. Фактически это означает, что при неодобрении Советом того или иного законопроекта, последний может быть вообще не включен в программу законопроектной работы.

     Совет назначает соответствующий комитет  Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта.

     Назначение  головного комитета — важнейшее  решение, за которое борются и  внешние, и думские лоббисты, так как роль комитета при принятии или непринятии нужного законопроекта очень велика (особенно она усиливается ко второму чтению). Стоит добавить, что поправки, не одобренные головным комитетом, практически не имеют шансов быть принятыми.

     Совет принимает решение о проведении парламентских слушаний. За период с января 1994 года по декабрь 1996 года по инициативе Совета было проведено более 200 парламентских слушаний по самым разнообразным вопросам — от судьбы российской собственности за рубежом и реформы местных финансов до проблем, связанных с развитием федеративных отношений, решением чеченского конфликта и реформой Вооруженных Сил.

     Совет Государственной Думы решает иные вопросы  организации работы Государственной  Думы в соответствии с Регламентом. Решение о проведении указанных мероприятий, требующих дополнительных финансовых средств, принимает Совет Государственной Думы.

     Депутатские объединения (депутатские фракции, депутатские группы) имеют особые возможности лоббирования интересов в Государственной Думе. Они активно участвуют в формировании руководящих органов Думы и ее Аппарата, в подготовке и организации законодательной работы, контроле за выполнением принятых федеральных законов, в отслеживании и оценке поведения, как политических оппонентов, так и союзников, поддержании правил политической игры, а в некоторых случаях и интриги. Для уяснения этих возможностей имеет смысл познакомиться со статусом депутатских объединений, который регулируется Регламентом Государственной Думы. Депутатскими объединениями, согласно Регламенту, являются фракции и депутатские группы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами, однако между ними существуют и отличия.

     Депутатская фракция — это депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения (блока). По итогам работы Государственной Думы первого, второго и третьего созывов можно уверенно говорить о доминирующем влиянии партий на принятие ключевых решений в законодательной сфере. Партии фактически получили монопольное право определять структуру Государственной Думы и распоряжались этим правом в своих целях. Получается, что партии, обладая чуть более чем половиной мандатов, по сути, присвоили право говорить от имени всего депутатского корпуса, отодвинув на задний план парламентариев, особенно представителей регионов, не входивших в партийные фракции, и независимых депутатов. В Государственной Думе четвертого созыва за все ключевые направления взяла ответственность партия парламентского большинства «Единая Россия».

     По  мнению депутата второго созыва Владимира  Семаго, в каждой фракции есть человек, который занимается хозяйственно-материальными  вопросами. Именно с ним и ведутся переговоры о том, какой законопроект должна поддержать фракция. [2, C.249]

     Депутатская группа — депутатское объединение, численностью от 55 человек (до 2004 года — от 35 человек), образованное депутатами, не вошедшими во фракции. Обычно они  формировались депутатами одномандатниками (упразднено в 2007г.) и в основном занимались ярко выраженным региональным лоббизмом — защитой интересов того или иного региона или даже избирательного округа. Общие лоббистские интересы с депутатами-одномандатниками, как правило, имели губернаторы и представители Президента Российской Федерации в данном регионе. Наиболее активные представители данной группы — регионы-доноры, национальные республики и субъекты Российской Федерации со сложной социально-политической обстановкой (Москва, Петербург, Татария, Башкирия, Самарская область, Свердловская область, Кемеровская область, Московская область, Ингушетия и т. д.). В Государственной Думе четвертого созыва депутатских групп нет. Частично это объясняется тем, что высокую планку численности никто не преодолел.

     Межфракционные  депутатские объединения (МДО) являются основной организационной формой политического лоббизма — более половины депутатов входят в то или иное образование. МДО — это объединения депутатов по интересам, причем одни и те же депутаты могут быть членами многих объединений. Существуют различные виды МДО. Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются с целью предварительного рассмотрения и подготовки заключений к законопроектам, поступивших на рассмотрение в Думу. Комитеты осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Думой по вопросам их ведения, организуют парламентские слушания. С точки зрения технологии политического лоббизма важное значение имеет, во-первых, круг полномочий и специализаций комитета, а во-вторых, приоритет интересов его руководителя.

     Контроль  над комитетом очень важен. Он осуществляется прежде всего через  председателя комитета и его заместителей (именно поэтому в начале каждого  депутатского созыва идет ожесточенная борьба за эти назначения). Председатель комитета определяет порядок его работы, расходование денежных средств, штат сотрудников, состав рабочих и экспертных групп.

     Наиболее  интересны комитеты, в которых, помимо законотворчества, происходит распределение  бюджетных средств. К таким комитетам  относятся бюджетный комитет, комитет по энергетике и транспорту, по здравоохранению и т. д. Этот факт является принципиальным в работе лоббиста и определяет его связи, клиентов, вопросы согласования и пр.