Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

действующей  Конституции  Швейцарии    "народная    инициатива   состоит   в

требовании,  предъявленном  100000  швейцарских   граждан,   имеющих   право

голоса, о  включении,  отмене или изменении определённых статей  действующей

Конституции"[23]. Петиция является разновидностью предложения, однако  имеет

ряд существенных отличий от него. Во-первых, предложение,  как  неоднократно

упоминалось выше, может быть  как  индивидуальным,  так  и  коллективным,  а

петиция - только коллективной. Во-вторых, предложение может быть  направлено

на улучшение социальной действительности вообще, в то время  как  петиция  -

на изменение нормативного акта, она стремится воздействовать  на  позитивное

право*. Это последнее обстоятельство и  предполагает  коллективный  характер

петиции. Если обычные обращения могут  и  должны  рассматриваться  одинаково

вне зависимости от того, сколько граждан их подписало,  то  с  петицией  всё

обстоит  наоборот.  Поскольку  петиция  предполагает  изменение  нормативных

актов и по  сути  являет  собой  юридический  акт,  направленный  на  запуск

нормотворческой процедуры,  то  право  её  подачи  должно  быть  существенно

ограничено. Было бы совершенно нелепо,  если  бы  петицию  мог  подать  один

человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть,  и  возможно

(но в таком случае нет смысла выделять петиции из массива  предложений),  но

на федеральном уровне -  это  абсолютно  невозможно,  так  как  означало  бы

наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы,  что  просто

бессмысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано  только  такое

обращение, которое подписало некоторое количество  граждан,  притом  (и  это

важно)  не  меньше  установленного  законом  минимума.  По  большому  счёту,

установленный  ст.8  ФКЗ  “О  референдуме  Российской  Федерации”   порядок,

согласно которому “инициатива проведения  референдума  Российской  Федерации

принадлежит не  менее  чем  двум  миллионам  граждан  Российской  Федерации,

имеющих право на участие в референдуме Российской  Федерации,  при  условии,

что на территории одного субъекта Российской Федерации  или  в  совокупности

за  пределами  территории  Российской  Федерации  проживают  не   более   10

процентов из них” является признанием и закреплением народной инициативы,  и

закреплением  “петиционного  минимума”.  И  в-третьих,  предложения   должны

рассматриваться должностными лицами, но вполне  могут  отклоняться  ими  без

объяснения причин; петиция же является началом нормотворческой  процедуры  и

соответствующий орган обязан не просто её рассмотреть, но и вынести  по  ней

однозначное решение (подобно тому, как  сбор  установленного  законом  числа

подписей обязывает  власти  провести  референдум).  В  Российской  Федерации

право   гражданской    инициативы    пока   получило   признание    не    на

общегосударственном, а на региональном  и  местном  уровнях.   Однако,   это

обстоятельство  не  снижает значимости обращений данного вида.  Да  и  кроме

того, петиции не только в обязательном порядке подлежат  рассмотрению  но  и

удовлетворению,  если  не  содержат  в  себе  неустранимых  противоречий   с

действующим  законодательством  (как  можно  видеть  на  примере  зарубежных

государств)[24].  Это позволяет утверждать, что народная инициатива в  форме

подачи петиций  в  органы государственной власти и  местного  самоуправления

по форме  и  содержанию  близка  к  народной   инициативе,  направленной  на

проведение  референдума.   Думается   даже,    что   в   случае   отсутствия

принципиальных  возражений  против   принятия   нормативно-правового   акта,

проект  которого  вносится  в  порядке  народной  инициативы,  первое  может

успешно подменять второе, в целях экономии времени и денежных средств.

  И  ещё  одним  специфическим  видом   коллективных   обращений   является

гражданский наказ. По содержанию он почти не отличается от петиции.  Отличие

здесь в другом. Если субъектом  петиции  выступает  определённое  количество

граждан (притом  не  менее  установленного  законом  числа),  то  субъектом,

заявителем в гражданском наказе должна  выступать  инициативная  гражданская

организация, общественное объединение. Притом здесь  крайне  важно  отметить

следующее - гражданский наказ есть именно  обращение  граждан,  составляющих

это объединение, а не обращение объединения как юридического  лица  (кстати,

согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть  юридическими

лицами),  которое  здесь  не  рассматривается.  А  общественные  объединения

(гражданские организации) характерны прежде всего тем, что  они  объединяют,

как  правило,  самых  инициативных  граждан,  во-вторых,   обладают   опытом

реализации инициатив и, в-третьих ясно видят  интересы  тех  групп  граждан,

которые они  представляют  (например,  ветеранские  организации  -  интересы

ветеранов).  Даже  если  число  членов  какой-либо   организации   невелико,

предложения её могут быть очень  ценны  и  полезны,  подчас  даже  небольшая

организация может  внести  такие  предложения,  до  которых  чиновники  сами

никогда не смогли бы додуматься по недостатку информации.

  Но  для  чего  потребовалось  выделять   гражданский   наказ   в   особую

разновидность обращения? На то есть две причины.  Во-первых,  петиции  имеют

один существенный недостаток - необходимость сбора “норматива”  подписей.  А

при этом, как показывает  опыт  референдумов,  одновременно  очень  легко  и

очень сложно собрать должное число подписей. Предположим, что  под  петицией

по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. С одной стороны,  организация,

насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытывать серьёзные  трудности  со

сбором 10 тыс. подписей - ей придётся искать поддержку  у  посторонних,  что

подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженская организация  хочет

внести предложение по улучшению положения  беженцев,  членов  организации  2

тыс., всего беженцев в регионе - 6 тыс. И где искать ещё  4  тыс.  подписей?

Собирать  с  местных  жителей,  ничего  не  знающих  о  беженцах,  а  подчас

относящихся к ним с  враждебностью?  Одновременно,  если  нужно  “продавить”

какой-то проект,  всегда  можно  найти  фирму,  которая  за  деньги  соберёт

сколько  угодно  подписей.  Да  и  кроме  того,  не  раз  уже  бывало,   что

гражданским  организациям  огромными  усилиями  удавалось  собрать  2   млн.

подписей для проведения референдума, но ЦИК  заявлял,  что  они  “собраны  с

нарушениями” и  в  итоге  отклонял  предложение  о  проведении  референдума.

Значит  простая  петиционная  форма  обращения  слишком   уязвима.   Поэтому

гражданский наказ, подаваемый от имени  общественного  объединения  можно  и

должно  признать   особой   формой   коллективного   обращения   граждан   и

распространить на него специальную “петиционную” процедуру рассмотрения*.

  Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума,  в

работе которого автор принимал непосредственное участие,  в  Минюсте  России

проходила  “переговорная  площадка”  под   названием   “Правовые   механизмы

реализации гражданских наказов”.  На  ней  был  подписан  (от  “гражданского

общества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой,  от  “федеральной

власти” - Первым заместителем  Министра  юстиции  А.Б.  Карлиным)  протокол,

согласно  которому  федеральная  власть  согласилась  “признать  гражданский

наказ  особой  формой  обращения  граждан  как  способ  участия  граждан   в

управлении государством”[25]. Конечно, такой документ не  имеет  юридической

силы, но сам факт признания гражданского  наказа,  подтверждённого  подписью

высокопоставленного должностного лица, говорит о многом.

  Подводя итоги  сказанному,  отметим  характерные  особенности  петиции  и

гражданского наказа:

    а)  направленность  на  принятие  нового  или  изменение   действующего

нормативно-правового акта;

    б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан  (для  гражданского

наказа - лидеров общественного объединения +  ещё  ряд  указанных  в  законе

реквизитов).

                                   ГЛАВА 2

              Историческое развитие института обращений граждан

    Как мы показали выше, доктрина предполагет 6 видов  обращений  (хотя  в

трудах разных учёных называются разные цифры), но ведь так  было  далеко  не

всегда.  Само  по  себе  возникновение  права  на   обращение   именно   как

конституционного права появилось только в эпоху  конституций,  но  ведь  так

или иначе оно проявлялось и в гораздо более  ранних  законодательных  актах,

даже и древних памятниках права. Конечно, в средние века,  когда,  по  сути,

исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно  было

отделить обращение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом  направлении

были достигнуты некоторые успехи. Когда именно впервые  право  на  обращение

(или,  точнее   сказать,   возможность   обращения),   было   закреплено   в

законодательстве  крайне  трудно.   Однако   очевидно,   что   право   такая

возможность всегда существовала.  Правда,  в  эпоху  расцвета  монархических

форм правления сама возможность обращения граждан к органам  государственной

власти и должностным лицам любого уровня  была  минимальной,  а  последствия

таких обращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться  к

царю и тем более - добиться положительного решения в ответ на свои  просьбы.

Однако, с развитием элементов  демократии  это  право  граждан  получает  не

только фактическое, но и юридическое развитие.  Не  случайно  родиной  этого

конституционного  права  граждан  считается  Великобритания,  на  территории

которой оно было впервые закреплено юридически  в  виде  права  на  петиции.

Петиции являются далеко не единственной формой реализации права  граждан  на

обращения (о чём более подробно будет  сказано  ниже),  но  одной  из  самых

эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт  об

обращениях отдельных лиц или групп населения к органам  верховной  власти  -

монарху или законодательным собраниям - с ходатайством  об  издании  законов

или  принятии  каких-либо  особых  мер.  В  таком  смысле  это  право   было

сформулировано   в   английском   конституционном   праве,   как   следствие

традиционного  права  отдельных  лиц  и  общин  обращаться  к  королю,   как

источнику правосудия. При этом король со своим советом,  в  состав  которого

входили и королевские судьи разрешал эти просьбы,  оформляя  эти  решения  в

виде  своих  указов;  разрешение  поставленных  в  петиции  вопросов   таким

способом  фактически  означало  соединение  административного  и   судебного

порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

  Со временем, после образования в 1213 г. Британского  парламента  петиции

стали направляться в его нижнюю палату  поскольку  её  составили  облечённые

властными полномочиями представители английских общин. Каждый  представитель

привозил их с собой из избирательного округа от своих выборщиков  и  для  их

разбора  в  составе  палаты  был  сформирован   особый   комитет.   Петиции,

разрешение которых по существу требовало  простого  применения  действующего

закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение которых  не

могло быть произведено в рамках действующего законодательства,  а  требовало

его  изменения  или   дополнения   -   составляли   основу   законодательной

деятельности палаты и представлялись  от  её  имени  королю.  При  этом,  по

мнению П. Люблинского, сами общины  здесь  выступали  в  роли  петиционеров.

Характерным примером подобного акта является  знаменитая  Петиция  лордов  и

общин  королю  "О  свободе  обсуждения  вопросов  в  парламенте",  явившаяся

следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной  властью

английского государства[26].

  Практически,  процесс  разрешения  петиций,  направляемых   в   парламент

общинами, по существу лёг в основу современного  законодательного  процесса,

осуществляемого в демократических государствах, когда  обращения  граждан  с

гражданской  инициативой  и  иных  лиц,  обладающих  правом  законодательной

инициативы в  парламенте,  являются  основой  для  выработки  законопроекта,

приобретающего  юридическую  силу  после   подписания   его   монархом   или

президентом.

  В своём первоначальном виде  право  петиций  в  Великобритании  не  имело

юридического закрепления, а существовало  в  силу  исторически  сложившегося

обычая. Особенно большую роль петиции сыграли в ходе  Английской  буржуазной

революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно,  что  в  эпоху  реставрации  была

впервые предпринята попытка ограничения данного  субъективного  права.  Карл

II издал специальный  закон,  которым  число  лиц,  подающих  петицию,  было

ограничено 10 человеками, а число  подписей  под  ней  -  20.  Однако,  этот

Закон, никем не отменённый, фактически перестал применяться ещё  во  времена

Георга IV.

  Но  уже  спустя  18  лет  в  Билле  о  правах  1689  г.   провозглашалось

неограниченное право подданных обращаться с ходатайствами к  королю,  причём