Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

документом  правила  действовали  более  30  лет,  да  и   потом   постоянно

воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству  и  работе

с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза,  так

и  Союзных  республик  (а  затем  и  Российской  Федерации).   Так   что   в

значительной степени установленный тогда порядок продолжает  действовать  по

сей день.

  Здесь необходимо обратить внимание на то, что в данном  нормативном  акте

(как и в предшествовавших ему) понятия “обращение”  не  было.  Его  заменяло

общее понятие  “жалоба”,  что  вообще  характерно  для  советской  доктрины.

Весьма показателен  тот  факт,  что  крупнейшие  правоведы-административисты

советской эпохи, такие как М.Д. Загряцков, Ю.М. Козлов, В.И. Ремнёв в  своих

работах огромное внимание уделяют именно жалобам граждан  (“трудящихся”),  и

практически не замечают других видов обращений, как будто  бы  их  вовсе  не

существовало.

  Следует отметить также две существенных особенности  института  обращений

граждан в советское время. Во-первых, право на  обращение  в  течение  очень

длительного  времени  не  было  конституционным   правом,   хотя   Советское

государство   имело   богатую   конституционную   традицию.   Следовательно,

регулирование вопросов, связанных с рассмотрением обращений граждан, и,  что

самое  главное,  с  гарантиями  своевременного  разрешения  поднятых  в  них

проблем оставалось делом нормативных актов  более  низкого  порядка.  А  во-

вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственной  власти  стали

всё больше подменяться  партийными  структурами.  Это  очень  быстро  поняли

граждане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда,  так  как

добиться решения какого-либо вопроса  через  посредство  партийных  структур

было намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В  итоге

основной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся  прежде  всего  в  органы

Коммунистической партии, а  там  порядок  их  рассмотрения  определялся  уже

различными внутрипартийными инструкциями.  Таким  образом,  в  регулировании

работы с обращениями граждан  внутрипартийные  (корпоративные)  акты  играли

едва ли не большую роль, чем нормативные акты государства.

  После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании работы

с обращениями граждан  длительное  время  не  происходило.  Только  33  года

спустя был издан знаменитый Указ Президиума Верховного  Совета  СССР  от  12

апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений,  заявлений  и

жалоб граждан”, действующий по сей день.  Этот  документ  представлял  собой

значительный  шаг  вперёд  хотя  бы  потому,  что  в   нём   впервые   прямо

закреплялись такие виды  обращений  как  заявление  и  предложение.  В  этом

нормативном  акте  порядок  работы  с   обращениями   граждан   прописывался

достаточно  детально,   а   также   устанавливались   юридические   гарантии

своевременного рассмотрения обращений (включая  ответственность  должностных

лиц). Также значительной новацией было признание  как  особой  разновидности

обращений граждан “предложений, заявлений и жалоб  граждан,  поступающих  из

редакций газет, журналов,  телевидения,  радио  и  других  средств  массовой

информации, а также  выступлений  и  опубликованных  в  печати   материалов,

связанных с предложениями, заявлениями,  жалобами..”,  которые  до  того  не

рассматривались государственными органами как “не поступившие в их адрес”.

  С 7 октября 1977 года право на  обращение  стало  конституционным  правом

советских граждан,- принятая в этот  день  новая  Конституция  СССР  впервые

закрепила это важнейшее право (ст. 49).  Конституционная  формулировка  была

весьма  интересной:  ”Каждый  гражданин   СССР   имеет   право   вносить   в

государственные органы и общественные организации предложения  об  улучшении

их  деятельности,  критиковать  недостатки  в   работе.”[42],   т.е.   здесь

упоминалось  о  предложениях,  но  уже  ничего  не  говорилось  о   жалобах.

Вероятно, законодатели, верные традиции “политического  конституционализма”,

при которой текст Основного закона был  предназначен  более  для  пропаганды

действительных или мнимых достоинств социалистического  государства,  решили

таким способом продемонстрировать, что советские граждане жалоб в  госорганы

не направляют, так  как  им  не  на  что  жаловаться.  Декларативность  этой

конституционной статьи очевидна, но тем не менее  она  была  очень  значима,

как первая в российской истории попытка на самом высшем  юридическом  уровне

закрепить право граждан на обращение.

  В той же статье Конституции устанавливалась обязанность  должностных  лиц

“в  установленные  сроки  рассматривать  предложения  и  заявления  граждан,

давать на них ответы и  принимать  необходимые  меры”.  Эти  положения  были

воспроизведены  и  в  Конституциях  союзных  республик,  в   том   числе   в

Конституции РСФСР 1978 года.

  После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне  действующей  Конституции

РФ, где право граждан  на  обращение  было  прямо  закреплено  в  ст.  33  и

косвенно (как форма реализации права на участие  в  управлении)  в  п.1  ст.

32[43], в  истории  правового  регулирования  института  обращений  наступил

новый  этап.  Новые  конституционные   формулировки   потребовали   принятия

федерального закона, который детально регулировал бы  работу  с  обращениями

граждан и устанавливал  твёрдые  юридические  гарантии  их  внимательного  и

своевременного рассмотрения.

  Проект этого закона был подготовлен 6 лет назад депутатом Государственной

Думы В.И. Зоркальцевым, однако судьба  его  оказалась  очень  сложной.  Этот

Закон был принят Думой 15 ноября 1996 года, но отклонён  Советом  Федерации.

Затем, после длительных  согласительных  процедур,  так  и  не  приведших  к

общему консенсусу,  он  всё-таки  был  принят  Думой  большинством  голосов,

достаточным для преодоления вето СФ. Однако  после  этого  закон  вновь  был

отклонён - Президентом. Дума не пыталась  преодолеть  президентское  вето  и

пошла  на   создание   специальной   комиссии   для   доработки   закона   -

соответствующее постановление было принято 15 марта 2000 г.  (ровно  4  года

спустя после его “первого” принятия  Государственной  Думой).  Эта  комиссия

работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретному результату  так

пока и не удалось.  Подробнее  особенности  этого  законопроекта  и  причины

столь  длительного  и  мучительного   его   “прохождения”   мы   постараемся

рассмотреть в заключительной главе настоящей работы.

    В заключение данной главы хотелось бы  отметить  следующее  -  институт

обращений граждан в России имеет богатейшую историческую  традицию.  Впервые

он был законодательно закреплён ещё в  XV  веке  -  раньше,  чем  во  многих

других государствах. Разумеется,  большую  часть  своей  истории  российское

государство было авторитарным, поэтому и институт  обращений  носит  оттенок

“челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В  современном

Российском  демократическом  государстве  необходим  принципиально  иной   -

партнёрский - подход  к  регулированию  вопросов,  связанных  с  обращениями

граждан. Однако тот огромный опыт  работы  с  обращениями  и  нормативный  и

юридико-технический материал, который был  накоплен  в  предшествующие  годы

может оказаться чрезвычайно  полезным  при  формировании  новой  нормативно-

правовой базы работы с обращениями  граждан  в  современной  демократической

России.

                                   ГЛАВА 3

  Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральных

                        органах исполнительной власти

1. место права граждан на обращение в системе конституционных прав человека

и гражданина

  Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обращений

граждан, разновидности обращений,  историческое  развитие  этого  института.

Теперь нам  надлежит  уяснить,  каковы  основные  принципы  законодательного

регулирования работы  с  обращениями  в  России.  Прежде  всего,  как  право

обращений  регулируется  нормами   конституционного   (государственного)   и

административного права. Первый вопрос в этой части  нашего  исследования  -

как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными  правами

и свободами граждан?  Прежде  всего  речь  идёт,  естественно,  о  правах  и

свободах, входящих, наряду с правом на  обращения,  в  группу  политических.

Как известно, эта  часть  главы  2  Конституции  РФ  открывается  правом  на

свободу мысли и слова (ст. 29).  Как  известно,  свобода  слова  может  быть

выражена в различных формах, в том  числе  и  в  письменной.  Очевидно,  что

одной из форм выражения свободы слова может  рассматриваться  право  граждан

на обращения. В этой связи принципиальное  значение  для  обеспечения  права

граждан на  обращения  приобретает  конституционная  гарантия,  закреплённая

частью 3  ст.29  Конституции  РФ,  согласно  которой  никто  не  может  быть

принуждён к выражению своих мнений и  убеждений  или  отказу  от  них.  Если

данная норма получит развёрнутое отражение в текущем  законодательстве,  она

может стать основой демократического механизма реализации права  граждан  на

обращения в России.

  Часть 5 ст.25 Конституции  PФ  устанавливает  гарантии  свободы  массовой

информации. Очевидно, что свобода массовой информации в сочетании  с  правом

граждан свободно искать, получать, передавать, производить и  распространять

информацию любым законным способом (ч.4 ст.29)  предполагает  наличие  права

граждан направлять обращения в  органы  государственной  власти  и  местного

самоуправления через средства массовой информации.

  Следующее   политическое   право   граждан,   закреплённое    действующей

Конституцией РФ - это право на объединение. Как известно, в  широком  смысле

право на объединение имеет целью  удовлетворение  социально-экономических  и

культурных  потребностей  граждан,  а  также  их  участия  в   осуществлении

политической власти. Естественно,  что  одной  из  форм  связи  общественных

объединений и  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления

является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан (о  чём

шла  речь  в  ч.  3  гл.1  настоящей   работы).   Последнее   обстоятельство

представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях  руководящих  органов

этих объединений,  которые  также  могут  быть  направлены  в  те  или  иные

властные органы,  а  именно  о  коллективных  обращениях  граждан  -  членов

данного объединения.

  Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и

их объединений, но оно не может подменяться  решениями  руководящих  органов

общественных объединений (хотя такой вид обращения,  как  гражданский  наказ

подписывается именно руководителями объединения), каким  бы  демократическим

путём они не были сформированы. В  данном  случае  общественное  объединение

играет  роль  фактора,   консолидирующего   мнения   отдельных   граждан   в

коллективное  решение,  для  придания  ему  большей   значимости.   Но   оно

продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объединения.

  В связи с рассматриваемым вопросом  представляется  необходимым  обратить

внимание  на  проблему  направления  гражданами  обращений  в   общественные

объединения.   Как   известно,   до    недавнего    времени    отечественная

государственно-правовая  наука  и  практика   не   делала   различий   между

обращениями  в  эти  объединения  и   государственные   органы.   Это   было

обусловлено особенностью формирования советской политической системы,  ядром

которой выступала КПСС. Сегодня  функции  государственных  органов,  органов

местного самоуправления  и  общественных  объединений  строго  разграничены.

Поэтому направление гражданами обращений в  общественные  объединения  носит

не   публично-правовой,   а   корпоративный   характер.   Естественно,   что

общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные  жалобы

и предложения, связанные с деятельностью государственных органов  и  органов

местного самоуправления. Вместе с  тем,  обращения  граждан  в  общественные

объединения могут  иметь  место,  как  форма  связи  объединения  со  своими

членами. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

  Следующее конституционное право граждан, входящее в группу  политических,

- это право собираться мирно, без  оружия,  проводить  собрания,  митинги  и

демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ).  Смысл  этого

субъективного права состоит  в  том,  что  граждане  участвуют  в  публичном

мероприятии с  целью  привлечь  внимание  властей  к  какому-то  общественно

значимому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной  реакцией

тех органов, на которые призвана воздействовать та или  иная  акция,  должно

быть   решение,   удовлетворяющее   или   не   удовлетворяющее    требования

манифестантов.  Это  решение  должно  приниматься  не  на   основе   анализа

выступлений на  митинге  или  транспарантов  демонстрации,  а  на  основании