Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

какого-то обращения, принятого в ходе  публичного  мероприятия  или  заранее

подготовленного его организаторами и переданного полномочному органу.  Таким

образом, право  на  обращения  является  важнейшей  составной  частью  права

граждан на мирные собрания, придающей  публичному  мероприятию  завершённый,

общественно значимый характер.

  Что касается такого  права  граждан,  как  участие  в  управлении  делами

государства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне  разделяет  позицию

Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского.  которые  придают  этому  праву  смысл

одного из принципов правового статуса  гражданина,  обобщающего  понятия  по

отношению  ко   всем   остальными   субъективным   политическим   правам   и

свободам[44]. С этой точки зрения право граждан  на  обращения  не  является

исключением (что было показано и в гл.1),  причём  особенно  ярко  право  на

участие в управлении проявляется в таких видах обращений,  как  предложения,

петиции, гражданские наказы.

  Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

    а) Право  граждан  на  обращения  в  органы  государственной  власти  и

местного   самоуправления   выступает   составной   частью    народовластия,

содержанием которой является  непосредственное  выражение  гражданами  и  их

объединениями  своей  воли  в  различного  рода  посланиях,  направляемых  в

названные органы.

    б) Право граждан на  обращения  может  рассматриваться  не  только  как

личное  субъективное  право,  но  и  как  одна  из   форм   непосредственной

демократии. При этом  под  формами  непосредственной  демократии  понимаются

способы непосредственного волеизъявления граждан и их  объединений,  имеющие

целью  решение  общественно   значимых   вопросов,   оказание   влияния   на

принимаемые  органами  государственной  власти  и  местного   самоуправления

решения, контроль за их действиями  и  внесение  корректив  в  их  работу  в

соответствии с интересами субъектов волеизъявления.

    в) Право граждан на обращения является элементом обратной  связи  между

гражданами и формируемыми ими органами  государственной  власти  и  местного

самоуправления и в этом  смысле  -  неотъемлемой  составной  частью  системы

представительной демократии.

    г) Право на обращения входит  в  систему  политических  прав  и  свобод

граждан и в этом смысле является органической  составной  правового  статуса

гражданина в РФ.

2. основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

  Учитывая, что право граждан на обращения  является  комплексным  правовым

институтом,  нормативно-правовое  регулирование  которого  не   может   быть

ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым  выделить  те

правовые  принципы,  которые  должны  лежать  в   основе   всего   механизма

реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы  во

всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.

  Как известно,  принципы  -  это  руководящие  начала,  лежащие  в  основе

механизма правового  регулирования  тех  или  иных  общественных  отношений.

Естественно, что большинство правовых принципов, регламентирующих  поведение

человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако,  если  говорить

о принципах института права граждан на обращения в государственные органы  и

органы местного самоуправления, то они, кар: и  в  любых  других  конкретных

общественных отношениях, имеют свою специфику.

  В частности, одним из принципов,  лежащих  в  основе  данного  института,

должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принципа состоит в  определении

субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не  так

прост, как кажется.

  Традиционно отечественное законодательство распространяет  это  право  на

граждан России. К сожалению,  и  действующая  Конституция  РФ  оказалась  не

свободна от этой традиции. С одной стороны,  если  говорить  о  политическом

характере права на обращения, то его субъектами, действительно,  могут  быть

только  граждане  РФ.  С  другой  стороны,  такой  подход  означает  лишение

находящихся на территории России иностранцев права  обжаловать  действия  её

должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число  субъектов  права

на обращения нарушением сущности данного правового института? Думается,  что

нет,  поскольку  выше  мы  отмечали  двойственный  характер   этого   права,

входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.

  В этой связи нельзя не поддержать  подход  авторов  проекта  Федерального

закона "Об обращениях граждан", распространяющих это право  на  "иностранных

граждан  и  лиц  без  гражданства,  находящихся  на  территории   Российской

Федерации", хотя  вполне  естественно,  что  право  на  обращение  последних

должно  быть  несколько  ограничено.  В  частности,  лица,   не   являющиеся

гражданами России, не должны вносить предложения и  подавать  петиции,  т.к.

участие в управлении  государством  -  право  и  прерогатива  граждан  этого

государства.

  Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое физическое лицо  в

соответствии с Российским законодательством обладает правом на  обращения  в

государственные органы и  органы  местного  самоуправления,  за  исключением

случаев, установленных законом и нормами международного права.  Эти  изъятия

касаются тех обращений,  которые  носят  политический  характер,  субъектами

которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат  международно-

правовым обязательствам РФ.

  Следующий принцип - это  принцип  свободы  подачи  обращений.  Смысл  его

состоит  в  том,  что  субъекты   права   обращений   вправе   направить   в

государственные органы и органы местного самоуправления любые по  содержанию

обращения, кроме прямо  нарушающих  закон.  Иными  словами,  в  компетентные

органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые  заявления

и петиции, не противоречащие действующему законодательству.  А  в  отношении

гражданской  инициативы,  направленной  в  федеральный   Парламент,   должно

действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

  Здесь возникает новая проблема: в случае подачи  жалобы,  на  ком  должно

лежать бремя доказывания  вины?  В  действующем  законодательстве  по  этому

вопросу  единство  мнений  отсутствует.  Закон  РФ  "Об  обжаловании  в  суд

действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит,  что  жалоба

гражданина,  направленная  в  суд,   рассматривается   судом   по   правилам

гражданского судопроизводства  (ст.6).  Это  означает,  что  вина  ответчика

презюмируется.  Истец  даже,   в   соответствии   с   Законом,   не   обязан

формулировать точно, какая правовая норма, с  его  точки  зрения,  нарушена.

Федеральный  конституционный  закон  "О  Конституционном   Суде   Российской

Федерации", наоборот,  требует  от  лица,  направившего  в  суд  запрос  или

жалобу, не только точно сослаться на нарушенный Закон, но  и  приложить  его

текст к  жалобе.  Хотя  судебное  обжалование  остаётся  за  рамками  данной

работы, пример судов может быть весьма полезен.

  Проект Федерального закона "Об обращениях  граждан"  возлагает  на  лицо,

подавшее  заявление  или   жалобу,   обязанность   представить   необходимые

доказательства  (ст.  10).  В  условиях   развитой   российской   бюрократии

возможность   выполнение   последнего   требования   представляется   весьма

сомнительной.   Думается,   подход   в   части   административного   порядка

рассмотрения  жалоб  и  заявлений  граждан  должен  быть  иным:   необходимо

заложить принцип равной ответственности должностного  лица  -  за  нарушение

прав, свобод и  законных  интересов  человека,  а  инициатора  жалобы  -  за

сообщение   заведомо   ложных   или   искажённых   сведений.   Тогда   поиск

доказательств можно возложить на орган,  занимающийся  рассмотрением  жалобы

или заявления.

  В   связи   с   вышесказанным,   представляется   необходимым   закрепить

законодательно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности  данного

подхода необходимо всё же сказать несколько слов в  поддержку  данной  идеи.

Дело в том, что принцип равноправия  в  данном  случае  имеет  две  стороны.

Первая - равноправие  граждан  в  части  реализации  права  на  обращения  в

государственные органы и органы местного самоуправления. Здесь  имеет  место

прямое действие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенство  граждан

перед законом и судом, и задача законодателя сводится лишь к  обеспечению  в

текущем законодательстве, регламентирующем порядок реализации права  граждан

на обращения, реализации гарантий этого принципа.

  А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт

о равноправии сторон: истца  и  ответчика  в  суде,  заявителя  и  виновного

должностного лица в процессе административного производства по жалобе.  Дело

в том, что гражданин в соответствии со  статьёй  45  Конституции  РФ  вправе

обжаловать  действия  любого  государственного   органа,   органа   местного

самоуправления или их должностного  лица  в  административном  порядке.  Это

означает,  что,  в  конечном  счёте,   ответчиком   по   жалобе   гражданина

оказывается государство, поскольку оно не только обязано  наказать  виновное

лицо, но и восстановить нарушенное право гражданина, в том числе -  и  путём

материальной  компенсации  понесённого  им  ущерба.  Сегодня  -  это  вопрос

очевидный для судебного порядка рассмотрения жалоб, но,  думается,  что  эти

необходимые элементы должен дести в себе и административный процесс.

  Однако, равноправие  гражданина  и  государства  -  положение  далеко  не

аксиоматичное для российской  правовой  науки  и  практики.  Мы  видим,  что

равноправие сторон должно быть обеспечено как в условиях  судебного,  так  и

административного  порядка  разрешения  жалобы.  В  этой   связи   возникает

необходимость нормативного закрепления ещё одного принципа реализации  права

граждан на обращения - принципа гласности.

  На  сегодняшний  день  данный  принцип,   пришедший   в   государственное

(конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко  определённого

содержания, но в отношении реализации права на обращения он  может  означать

открытость процесса рассмотрения  обращения,  с  участием  заинтересованного

лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных представителей.

  Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим выводaм.  Правовой

механизм реализации права граждан  на  обращения  в  органы  государственной

власти и местного самоуправления должен быть основан на следующих  принципах

(смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше):  всеобщего  права  на

обращения, свободы подачи обращений, равноправия  и  равной  ответственности

гражданина  и   государства,   гласности   разбирательства,   объективности,

подведомственности   обращений,   комплексном   подходе   к    рассмотрению,

законности всего порядка работы с обращениями граждан.

  Перечисленные принципы  имеют  ряд  особенностей,  учитывающих  специфику

регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частности:

  1. Принцип всеобщего права на обращения означает,  что  любое  физическое

лицо обладает  в  соответствии  с  российским  законодательством  правом  на

обращения в государственные органы  и  органы  местного  самоуправления,  за

исключением случаев, установленных законом  (требующих  наличия  российского

гражданства) и нормами международного права.

  2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права  на

обращения вправе направлять  в  государственные  органы  и  органы  местного

самоуправления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон.

  3.  Принцип  равноправия  означает,  что  любой  человек,  независимо  от

гражданства,   законности   нахождения   на   территории   РФ,   социального

происхождения, пола, национальности, возраста и иных  социальных  признаков,

вправе направлять обращения  в  органы  государственной  власти  и  местного

самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех  видов

разбирательства обращений граждан.

  4.  Принцип  равной  ответственности  должностного  лица  за  действия  и

решения,  нарушающие  права,  свободы  и  законные  интересы   человека,   и

инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или  искажённых  сведений.

При этом сбор доказательств законности тех или  иных  действий  должен  быть

возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

  5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обращений,

участие  в  нём  заинтересованного  лица  (лиц)  -   субъектов   конкретного

обращения, и их законных представителей.  Разбирательству  должны  подлежать

все  без  исключения  обращения  граждан,-  в   том   числе   -   анонимные.

Законодательно должны  быть  установлены  гарантии  безопасности  граждан  -

инициаторов обращения, а также неразглашения сведений об  их  личной  жизни,

ставших известными в ходе  рассмотрения  обращения.  В  случае  выявления  в

обращении  сведений  клеветнического   характера,   орган,   рассматривающий