Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

всякое  задержание  и  преследование  за  такие   ходатайства   признавалось

незаконным[27].  Таким   образом,   право   петиций   получило   юридическое

закрепление не  только  в  виде  материальной  нормы,  но  и  в  виде  нормы

процессуальной, провозгласившей юридические гарантии первой. Вместе  с  тем,

ограничение 1661 г.,  несмотря  на  то,  что  формально  не  было  отменено,

фактически не действовало.

  Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII  века,  право

петиций не могло не быть воспринято  законодательством  Великой  французской

революции  XVIII  века.  Проект  Декларации  прав  и   свобод   человека   и

гражданина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789  г.  определял  право  петиций

как "право  активного  гражданина  обращаться  к  законодательному  корпусу,

королю,  представителям   администрации   с   ходатайствами   по   предметам

управления и администрации". Реализация  этой  инициативы  предполагалась  в

области  закона  и  социальных  учреждений.  При  этом,   как   следует   из

выступления того же  Э.-Ж.  Сийеса  в  Конституционном  комитете,  из  числа

"активных" граждан исключались "женщины, по  крайней  мере  в  настоящем  их

положении,  дети,  иностранцы,  а  также  те,  кто  никак  не  участвует   в

государственных расходах"[28].

  Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была подвергнута  М.-М.-

Ж. Робеспьером и другими вождями революции  жёсткой  критике,  в  результате

чего право петиций вообще не получило  закрепления  в  окончательном  тексте

Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя  два

года, очевидно стремясь компенсировать  утрату  избирательных  прав  большим

числом  "пассивных"  граждан  Франции,  законодатели  в  Конституции  от   3

сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественного  и  гражданского

свободой  обращаться   к   установленным   органам   власти   с   петициями,

подписанными отдельными гражданами.

  В таком виде право на петиции действовало во Франции  до  1848  г.,  пока

устанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4  ноября

1848  г.  Более  того,  в  период  реставрации,  когда,  в  соответствии   с

положениями Хартии  1814  г.,  парламент  был  лишён  права  законодательной

инициативы  перед  королем,  отсутствующее  полномочие  парламента  было,  в

известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

  В России развитие законодательства о праве  граждан  на  обращения  также

насчитывает многолетнюю историю.  Как  известно,  наиболее  распространённой

формой обращения заинтересованных лиц к  органам  государственной  власти  в

условиях российского самодержавия была челобитная -  письменное  или  устное

обращение  одного   или   нескольких   человек   (иногда   целых   сословий)

передаваемая в собственные руки какого-либо  должностного  лица,  вплоть  до

императора.

  Несмотря на то, что  челобитные  фактически  имеют  место  практически  с

момента возникновения феодальных отношений на Руси,  тем  не  менее  попытка

юридического  регулирования  порядка  их  подачи  и   рассмотрения   впервые

предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497  года  прямо  указано,  что

“каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не  отсылати,  а

давати всемъ  жалобником  управа  в  всемъ,  которымъ  пригоже.  А  которого

жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому  его

послати, которому  которые  люди  приказаны  ведати”[29].  Из  текста  прямо

следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только  закреплялась

возможность  подачи   обращений   -   челобитных,   но   и   устанавливались

определённый порядок их прохождения и рассмотрения  (“к  государю  -  только

через  бояр”)  и  обязанность   должностных   лиц   -   “бояр”   обязательно

рассматривать поданные жалобы  по  существу,  и,  кроме  того,  существовали

специальные должностные лица, “которым люди  приказаны  ведати”,  т.е.  было

понятие распределения обращений по компетенции.

  В  Судебнике  1550  года,  в  п.  7   процедура   прохождения   обращения

регламентируется более детально, и даётся  строгое  предписание  должностным

лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства  самого

государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за  ложные,  не

соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом  и  тюремное

заключение[30].

  В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII  века,  право  на

обращение  регламентируется  более  детально.  Так,  в  главе  10  Соборного

уложения 1649 г. содержится  ряд  статей  (13-17  и  др.),  регламентирующих

отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности  недобросовестных

жалобщиков. Этим же  и  иным  частным  вопросам,  связанным  с  процедурными

вопросами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения[31].

  Как показывает практика, хотя большинство  челобитных  содержали  частные

жалобы  на   произвол   и   самоуправство   государственных   чиновников   и

представителей правящего класса, тем не менее,  некоторые  из  них  легли  в

основу нормативных актов, издаваемых  в  период  расцвета  абсолютизма.  Так

например, Н.А. Воскресенский среди источников  петровской  Табели  о  рангах

называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобитные,  и  лишь  на

третьем месте находится, по его  мнению,  иностранное  законодательство[32].

Челобитные,  как  видно  из  текста  нормативного  акта,  стали   одним   из

источников Новоторгового устава, подписанного  царём  Алексеем  Михайловичем

22 апреля 1667 г. И  в  последующие  годы  челобитные  были  важным  каналом

обратной связи  от  отдельных  слоев  населения  к  органам  государственной

власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении  деятельности

государственной власти настоятельно требовала упорядочения  производства  по

существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763  г.  Екатерина

II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на  высочайшее

имя.  Этим  мaнифecтoм  статс-секретари  Кабинета  императрицы   обязывались

принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения "в собственные руки".

  Дела,  подлежащие   судебному   разбирательству,   статс-секретарями   не

разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в  суд.

На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения,  которые  по  своему

содержанию требовали исключительно её решения .

  Таким образом, принципиальное значение  Манифеста  от  14  июня  1763  г.

состоит в том, что он, во-первых, был  первым  актом,  установившим  порядок

разбирательства обращений  по  существу.  Во-вторых,  он  определил  порядок

работы с обращениями не только статс-секретарей, но  всего  государственного

аппарата.  В  третьих,  он  впервые  разделил  административное  и  судебное

производство по обращениям в государственные органы[33].

  Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14  июня

1763  г.,  он  не  смог  преодолеть   сословно-представительного   характера

Российской  империи  периода  абсолютизма.  А  это   означало,   что   объём

правомочий лиц, выступающих с  обращениями  в  государственные  органы,  был

различным и зависел от сословной их принадлежности.  Самым  большим  объёмом

полномочий  в  этой  сфере  правоотношений  обладали  собрания   дворянства,

которые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на  права,  вольности  и

преимущества  благородного  российского  дворянства  (более  известной   под

названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля  1785  г.,  обладали

правом направлять  представления  о  своих  общественных  нуждах  и  пользах

генерал-губернатору или губернатору, а  жалобы  -  Сенату  и  императорскому

величеству. Однако, эти обращения, в  соответствии  со  статьей  49  той  же

грамоты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконений"[34].

  Для сравнения следует заметить, что  крестьяне  в  соответствии  с  рядом

актов 30-х годов XVIII  в.  могли  направлять  прошения  только  должностным

лицам местного уровня, при этом им было  запрещено  жаловаться  на  действия

помещиков, которым они принадлежали. Что же касается  городского  населения,

то в соответствии с Грамотой на права и выгоды  городам  Российской  империи

от 21  апреля  1785  г.("Жалованная  грамота  городам")  городское  общество

представления о своих общественных нуждах и пользах могло  направить  только

губернатору (ст. 36),  а  само  представление,  как  не  рассмотренном  выше

случае с представлениями  собраний  дворянства,  не  могло  быть  "противным

законам или требованиям узаконениий.

  Очередные  изменения  в  порядок  производства  по  обращениям  в  органы

государственной  власти   были   внесены   разработанным   М.М.   Сперанским

Манифестом "Об образовании Государственного совета" от 1 января  1810  г.  В

соответствии с этим актом  в  составе  Государственного  совета  создавалось

специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета  -  Комиссия

прошений, которая принимала  обращения  на  высочайшее  имя.  К  компетенции

комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и  милостей,

проекты*. Нужно отметить, что  примерно  в  то  же  время  появилось  первое

отечественное  научное  исследование,   посвящённое   проблемам   работы   с

обращениями граждан[35].

  По каждому из обращений устанавливался особый порядок  производства  кат:

по форме, так и по существу вопроса. Манифест  устанавливал  также  перечень

обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии.  К  ним  относились

анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был  дан  отказ,  а

также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом  была  особая

категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе  дела  особой

важности", которые в комиссию не поступали, а вносились  "непосредственно  к

высочайшему усмотрению"[36].

  Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки  зрения

законодательной техники: им установлен достаточно эффективный и  объективный

порядок административного производства по обращениям,  направленным  на  имя

Российского императора.  Однако,  он  не  устранил  главного  дефекта  этого

производства:  его   сословного   характера.   Необходимо   напомнить,   что

обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для  всех  же

остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г.  сохранялся  прежний

порядок    обращений,    ограниченный    должностным    лицом    вышестоящей

администрации. Указом от 21 марта 1890  г.  Комиссия  по  принятию  прошений

была преобразована в Канцелярию Его Императорского  Величества  по  принятию

прошений  на  Высочайшее  Имя  приносимых.  Этим  же  Указом  устанавливался

порядок работы Канцелярии. Незначительные изменения  в  порядок  принятия  и

рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895  г.  "О  Государственном

совете и его преобразовании".

  В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше:

прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и

целыми сословиями и общественными установлениями, но лишь по вопросам, не

противоречащим законам. Конкретный перечень оснований для обжалования был

установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме

кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установлений, когда жалоба

приносится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собственно

на противное событию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие

подтверждено достоверными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдельными

частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и

распоряжения не подлежат по закону обжалованию Правительствующему Сенату;

-прошения  о  даровании  милостей,  в  особых  случаях,  не  подходящих  под

действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи  права  и  ограждённые

законом интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц,  осуждённых  или  отбывающих

наказания[37].

  Таким образом, даже сословие ограниченный  круг  лиц,  обладающий  правом

обращаться на  Высочайшее  Имя,  мог  подать  прошения  далеко  не  по  всем

вопросам, имевшим для  них  жизненно  важное  значение.  Что  касается  иных

обращений,  поступавших  в  Канцелярию,  то  они  делились  на  две  группы:

оставляемые  без  рассмотрения  и  оставляемые  без   последствий.   Разница

состояла в том, что по первым не только не принималось решение по  существу,

но они даже и не рассматривались, хотя, как  будет  показано  ниже,  в  ряде

случаев, чтобы отнести некоторые обращений к данной  категории  их  всё-таки

необходимо  было,  как  минимум,  прочитать.  Вторая   категория   обращений

рассмотрению подлежала, но юридических  последствий  для  заявителя  это  не

имело. Помимо юридически очевидных оснований: принесение жалобы по  вопросу,

не относящемуся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст.  9  Указа);