Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

порядке, поскольку объектом исследования в данной  работе  являются  не  все

обращения,  а   только   в   федеральные   органы   исполнительной   власти.

Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

  Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все  изученные

правила и принципы на практике, как строится работа  с  обращениями  “по  ту

сторону”, в самих федеральных  органах  исполнительной  власти,  рассмотреть

как проблемы и недостатки в работе, так  и  положительный  опыт.  Эта  часть

исследования является во многом попыткой  проникновения  в  закрытую  прежде

сферу. Материалы о деятельности федеральных  органов  исполнительной  власти

сегодня очень труднодоступны, особенно сложно ознакомиться именно с  “живой”

практикой, в  силу  действующих  и  по  сей  день  старинных,  оставшихся  с

тоталитарной  эпохи,  запретов.  Автору  удалось  во  время   стажировок   в

Министерстве юстиции  РФ  и  Аппарате  Правительства  РФ  собрать  некоторые

сведения  о  деятельности  их  подразделений,   отвечающих   за   работу   с

обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и  бедным,  материалом,

было бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну  главу  данной  работы

мы посвятим обзору практики  федеральных  органов  исполнительной  власти  и

изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

  Наконец, в заключение данной работы  хотелось  бы  попытаться  выработать

некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые удастся  выявить  в

ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём  информации,  который  удалось

изучить и проанализировать в  ходе  подготовки  настоящей  работы,  позволит

сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения, однако  тем  не

менее попытка такие предложения разработать должна быть. Во  всяком  случае,

обрисовать   основные   проблемы,   возникающие    на    пути    дальнейшего

совершенствования института  обращений  и  попытаться  указать  на  пути  их

решения - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей  части  данного

исследования.

Завершая  вводную  часть,  хотелось  бы  отметить,  что  сейчас   происходит

формирование  нового,  демократического  подхода  к  работе  с   обращениями

граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность  власти

и в этой связи  обращения  должны  перестать  выглядеть  “челобитными”,  они

должны  превратиться   в   форму,   механизм   взаимодействия   равноправных

(подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому  становление  новых  принципов

регулирования  работы  с  обращениями  граждан,   становление   новых   форм

обращений есть важная часть становления  самого  демократического  правового

государства.

                                   ГЛАВА 1

                      Понятие и виды обращений граждан

1. понятие и содержание права граждан на обращение

  Само    понятие    “обращение”    весьма    неоднозначно.     Действующее

законодательство такого термина вообще не знает, разве только в  Конституции

РФ говорится, что “граждане Российской Федерации имеют  право...  направлять

индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы..”,  притом

не  поясняется,  что  под  обращением  понимать.  Однозначного   определения

обращения нет не только в законодательстве,  но  и  доктрине.  Так,  Большой

юридический словарь, выпущенный издательством “Инфра-М” в  1999  году  также

не содержит определения обращения. В проекте  ФЗ  “Об  обращениях  граждан”,

седьмой год рассматриваемом Государственной  Думой  обращение   определяется

всего лишь как  “изложенное  в  письменной  или  устной  форме  предложение,

заявление, ходатайство или  жалоба  гражданина”,  т.е.  лишь  опосредованно,

через  отдельные  его  виды.  И  кроме  того,  указанные  виды   далеко   не

исчерпывают всего разнообразия обращений,  что  постараемся  показать  ниже.

Так что остаётся не вполне понятным, что  понимать  под  “обращением”  не  в

философском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения),  а

строго в  формально-юридическом  смысле,  остаётся  неясным.  Проще  говоря,

непонятно,  что  может  считаться  обращением,  имеющим  определённую  силу,

подлежащем обязательному рассмотрению строго в установленные  законом  сроки

и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные  реквизиты.  Очевидно,

что  без  решения  этого   вопроса   невозможно   говорить   о   нормативном

регулировании работы с обращениями граждан. Однако  этот  вопрос  совсем  не

прост  и  для  решения  его  необходимо   проделать   значительную   работу.

Собственно  говоря,  попытка  сформулировать  общее  определение  обращения,

возможное для закрепления  в  законе  и  выявить  его  главные,  необходимые

признаки и есть главная цель настоящего исследования.  К  этой  проблеме  мы

вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и  содержание  обращения

как в обыденном, так и в формально-юридическом смысле.

  Общественные  отношения,  через  которые  выражается  право  граждан   на

обращения    являются    предметом    регулирования    различных    отраслей

отечественного   права:    административного,    гражданско-процессуального,

уголовно-процессуального и некоторых  других.  Однако,  основное  содержание

этих   правоотношений   должно   закладываться   нормами    государственного

(конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

  Во-первых, характер  нормативно-правового  обеспечения  реализации  права

граждан  на  обращения  в   государственные   органы   и   органы   местного

самоуправления является одной из характеристик уровня развития демократии  в

стране, в конечном счёте - типа  сформировавшегося  в  ней  государственного

(политического) режима.

  Во-вторых,  в  подавляющем   большинстве   случаев   причиной   обращения

гражданина  в  государственные  органы  и  органы  местного   самоуправления

является  неудовлетворительная  работа   тех   властных   органов   или   их

должностных лиц, действия которых  обжалуются.  При  этом,  как  справедливо

отмечает М.Д. Загряцков, "воля государства может быть выражена только  волей

физических  лиц,  но  именно  соблюдение  закона  (его   буквы,   цели   или

предписанных  форм)  преобразует  конкретную  волю  индивида  в  отвлечённое

волеизъявление государства"[8]. Иными словами, обжалуя действия или  решения

должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин  тем  самым

выступает либо против воли  государства  (когда  обжалует  нормативный  акт,

вступивший в  законную  силу)  либо  в  защиту  этой  воли  (когда  обжалует

действия должностного лица не основанные на законе).

  При этом, несмотря на то, что  целью  обращения,  как  правило,  является

частный  интерес  гражданина,  последствия  его  обращения,  в   подавляющем

большинстве  случаев,  имеют  публично-правовое   значение.   Это   перемена

является следствием целого ряда обстоятельств.

  Во-первых, право обращения превращается в один из  способов  контроля  за

действиями государственных и  органов  местного  самоуправления.  Во-вторых,

отмена  неправомерного  акта  или  осуждения  действия   должностного   лица

является одним  из  элементов  системы  обеспечения  законности.  В-третьих,

восстановление  законности  и  справедливости  в   результате   рассмотрения

обращения  по   существу   превращает   гражданина   в   участника   (иногда

неосознанно) государственно-властных отношений, значительная  часть  которых

является предметом конституционно-правового регулирования.

  Таким образом, с точки зрения содержания, право граждан  на  обращения  в

государственные  органы  и  органы  местного  самоуправления  подпадает  под

предмет регулирования  государственного  (конституционного)  права.  Однако,

есть и ряд формальных оснований, позволяющих отнести  данные  правоотношения

к сфере государственно-правового регулирования.  Во-первых,  на  современном

этапе конституционного развития России право граждан на  обращения  получило

закрепление в Основном законе страны. Таким образом с  формально-юридической

точки зрения оно стало одним из  основных  (конституционных)  прав  граждан.

Причём, с учётом вышеизложенного, это право граждан можно  отнести  к  числу

политических. Как  известно,  правовое  регулирование  конституционных  прав

граждан  относится  к  сфере  действия  государственного  (конституционного)

права.  А  что  касается  основных  политических   прав   граждан,   то   их

регулирование относится к сфере действия  государственно-правовых  отношений

не  только  на  конституционном  уровне,  но   и   на   уровне   отраслевого

законодательства.

  Во-вторых, конечно все правоотношения в исследуемой области не могут быть

включены в сферу  конституционно-правового  регулирования.  Значительная  их

часть относится к сфере действия перечисленных в начале  параграфа  отраслей

права.  Однако,  государственное  (конституционное)  право,   как   базисная

отрасль права, в данном случае выступает как системообразующий  фактор.  Она

формирует  важнейшие  -  базисные  -  правоотношения,  устраняя  коллизии  и

пробелы в правовом регулировании, которые  неизбежно  возникают  в  процессе

нормативно-правового  регулирования  близких  по  содержанию  правоотношений

несколькими отраслями права.

  Определив отраслевой предмет правового регулирования, мы можем перейти  к

более   подробной   характеристике    содержания    государственно-правового

института права граждан на обращения в государственные органы. Прежде  всего

представляется  необходимым  выяснить  проблему   соотношения   частного   и

публичного интереса в этой сфере. Так, Ю.А. Тихомиров  определяет  публичный

интерес  как  "признанный  государством  и   обеспеченный   правом   интерес

социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией  её

существования и развития"[9]. Следовательно, всё,  что  не  входит  в  сферу

публичного  интереса,  методом  исключения  может  быть  отнесено  к   сфере

частного  интереса.  Под  этим  углом  зрения   и   попытаемся   рассмотреть

содержание права граждан на обращения.

  Наиболее распространённый в нашей стране порядок  рассмотрения  обращений

граждан - административный, и в данной работе мы будем рассматривать  именно

его. Граждане, обращаясь в органы исполнительной власти, вступают с  ними  в

определённые отношения, и эти отношения со всей очевидностью являются  ничем

иным как административно-правовыми  отношениями.  Таким  образом,  процедура

рассмотрения обращений граждан в федеральные органы  исполнительной  власти,

которая исследуется в данной работе, может  быть  отнесена  к  специфической

сфере правоотношений, названной выдающимся отечественным  административистом

М.Д.   Загряцковым   административной   юстицией.   По   его   мнению,   под

административной юстицией понимается "особый порядок рассмотрения  жалоб  на

незаконные административные акты, осуществляемый с участием  жалобщика,  как

стороны,  и  имеющий  своим  последствием  отмену   или   исправление   этих

актов"[10]. Следует  отметить,  что  в  своих  рассуждениях  М.Д.  Загряцков

опирался на работы  российских  государствоведов  дореволюционного  периода,

среди которых не было единства в вопросе о  правовых  последствиях  действий

органов административной юстиции. В частности,  Н.М.  Коркунов  считал,  что

задача  административной   юстиции   сводится   к   отмене   "неправильного"

административного акта,  а  Н.И.  Лазаревский  считал,  что  к  её  функциям

относится “исправление” этого акта. Заметим, что подобные  действия  органов

административной юстиции, независимо от того, к какой  из  ветвей  власти  -

исполнительной или судебной - они относятся в современной  правовой  системе

не всегда возможны. Так, например, если речь идёт об  Указе  Президента,  то

его отмена, а тем более исправление  вряд  ли  возможны  на  уровне  органов

административной юстиции. Тем не менее, нельзя не согласиться, что в  идеале

целью  производства  по  обращениям  граждан   должна   стать   отмена   или

исправление любого "неправильного" акта (то есть акта,  не  соответствующего

законным интересам заявителя) или. добавим, - издание нового акта  в  случае

его отсутствия.

  Вместе с тем, при защите  публично-правового  интереса  -  восстановления

законности, нельзя забывать и о  частных  интересах  лица,  обратившегося  в

полномочный орган. Поэтому главной  целью  процесса  рассмотрения  обращения

гражданина по  существу  должно  стать  восстановление  прежнего  положения,

нарушенного теми или иными неправомерными действиями  или  решениями  органа

государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта  задача

не   всегда    решается    на    практике,    поскольку    законодательство,

регламентирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

  Однако вернёмся к анализу содержания административной юстиции.  Думается,

что даже исходя из того, что  отечественное  и  зарубежное  законодательство

позволяет  гражданам  подавать  как  индивидуальные,  так   и   коллективные

обращения в государственные  органы,  разграничение  публичного  и  частного

интересов в этой  сфере  не  может  быть  сведено  к  количеству  субъектов,