Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

подписавших   обращение.   Соотношение   общественного   и   индивидуального

интереса, по нашему мнению, гораздо сложнее. Продолжим рассмотрение  позиции

М.Д.  Загряцкова  по  данному  вопросу.  "Самоограничение   государства,   -

утверждает учёный, -  признание  за  гражданином,  даже  только  в  пределах

частного права,  положения  субъекта  права,  логически  неизбежно  ведёт  к

признанию за ним права на иск или жалобу в праве процессуальном  (нет  права

без иска), то есть признание за ним статуса публичного субъекта  права"[11].

С этой позицией нельзя не согласиться, особенно в свете  современной  теории

правового государства, основанной на равноправии  гражданина  и  государства

как  субъектов   публично-правовых   отношений.   Однако,   данная   позиция

раскрывает лишь внешнюю - формально-процессуальную  сторону  рассматриваемых

отношений. А у неё имеется и вторая  -  материальная  сторона,  раскрываемая

через содержание права на обращения. Суть её сводится к  правовому  значению

того  или  иного  обращения.  Если  в  индивидуальном  обращении  гражданина

присутствует  интерес  социальной  общности,  то   такое   обращение   будет

направлено на защиту социального интереса. Остаётся  только  одна  проблема:

как выявить этот интерес социальной общности  в  обилии  частных  интересов,

присутствующих в большом количестве обращений граждан. Здесь может быть  три

пути: анализ и обобщение обращений граждан, социологические  исследования  и

опросы населения и, наконец, петиционная форма самого  обращения,  требующая

сбора установленного  законом  количества  подписей[12].  Однако,  последняя

форма обращений выходит за рамки административной юстиции.

  Таким образом, одной из характеристик, права  граждан  на  обращения  как

государственно-правового института является наличие в  этих  правоотношениях

публичного интереса, как в материальной, так и процессуальной форме.

  В то  же  время,  сведение  права  на  обращения  только  к  деятельности

административной  юстиции  означает  ограничение   предмета   этого   права,

поскольку причиной обращения граждан в государственные  органы  может  стать

не только административный  произвол  и  основанный  на  нём  индивидуальный

исполнительно-распорядительный акт, но и закон,  принятый  представительным,

вплоть до высшего,  органом  власти,  либо  отсутствие  необходимого  закона

(хотя обращения в законодательные органы власти  выходят  за  рамки  данного

исследования). Последнее может быть восполнено путём реализации  гражданской

(народной) инициативы, выражающейся в таких специфических  формах  обращений

как  петиция  (коллективное  обращение)  и  гражданский   наказ.   Подробнее

особенности  этих  видов  обращений  мы  постараемся  показать   ниже,   при

рассмотрении вопроса о классификации обращений.

  В целом, подводя  итоги  сказанного,  можно  заключить,  что  содержанием

государственно-правового   института   права   граждан   на   обращения    в

государственные органы является:

    а) одна из форм народовластия, осуществляемая в виде  обязательной  для

рассмотрения  в  установленном  законом  порядке   гражданской   инициативы,

направленной  на  принятие  органом  государственной  власти  или   местного

самоуправления в  пределах  установленной  компетенции  нормативно-правового

акта, не противоречащего Конституции и законам РФ, или  решения  им  в  иной

форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан;

    б)  установленный  законом  порядок  защиты  прав,  свобод  и  законных

интересов  граждан,  осуществляемый  ими  в  публично-правовой  форме  путём

направления  заявлений,  жалоб   (и   иных   видов   обращений)   в   органы

государственной власти или местного самоуправления.

  Таким образом, право граждан на обращения в органы государственной власти

и  местного  самоуправления  можно   рассматривать   как   составную   часть

народовластия,  содержанием  которой  является  непосредственное   выражение

гражданами и их  объединениями  своей  воли  в  различного  рода  посланиях,

направляемых в эти органы.

2. классификация обращений граждан

   Строгой единой классификации обращений граждан на  сегодняшний  день  не

существует.  В  трудах  различных  исследователей  выделяется  разное  число

разновидностей  обращений,  и  классифицируются  они  по   самым   различным

признакам. Однако,  проблема  классификации  обращений  является  не  просто

отвлечённо-научной,   она   имеет   огромное   значение   для   нормативного

регулирования работы с обращениями граждан.

  Точность   терминологии,   употребляемой   в   юридических    документах,

способствует правильному применению и исполнению правовых понятий,  помогает

гражданам лучше использовать свои права, выполнять  обязанности.  Проведение

законодателем  четкого  разграничения  между  различными  видами   обращений

играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел,  в

осуществлении более глубокого анализа их в целях выявления тенденций  общего

состояния законности, степени удовлетворения  потребностей  граждан  и  т.д.

Каждый из видов  обращений  имеет  свою  специфику,  и  следовательно,  свой

статус, который должен быть нормативно определен.

  Различные виды обращений требуют и различной процедуры  их  рассмотрения,

-в противном случае теряется сам смысл права на  обращение.  Так,  например,

смысл  жалобы  состоит  прежде  всего  в  восстановлении   нарушенных   прав

жалобщика (или устранении препятствий к реализации жалобщиком  своих  прав).

Смысл же  предложения  совсем  иной  -  внесение  изменений  в  существующий

порядок работы государственных органов,  в  законодательство  и  подзаконные

акты.  Предложения  должны  прежде  всего  учитываться,  высказанные  в  них

пожелания  анализироваться,  обобщаться   и   направляться   соответствующим

должностным лицам. Все эти пожелания не могут и не  должны  быть  немедленно

выполнены. Случай с  жалобами  обратный  -  по  каждой  жалобе  должны  быть

незамедлительно  приняты  меры,   направленные   на   устранение   указанных

жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этих  видов

обращений должна быть различной. Особенности производства  по  разным  видам

обращений мы постараемся рассмотреть в последующих главах,  здесь  же  важно

отметить  следующее:  очевидно,   что   действенной   системы   рассмотрения

обращений  граждан  быть  не  может  без  чёткой,   детально   разработанной

процедуры, единых процессуальных норм,- а их, в свою очередь, не может  быть

без единой классификации обращений. Притом классификация должна быть  такой,

чтобы  каждому  виду  обращений  соответствовала   определённая   процедура,

определённая процессуальная форма. Таким образом,  здесь  перед  нами  стоит

задача - определить, какие можно выделить виды обращений граждан, каковы  их

специфические  черты  и,  самое  главное,  для  каких  видов   должна   быть

разработана особая процедура рассмотрения.

  Существуют  две  основные  классификации  обращений:  по   форме   и   по

содержанию.  Первая  достаточно  проста  -  обращения   классифицируются   в

зависимости от формы их подачи. Таких  форм  существует  две  (что  признано

всеми правоведами и отражено в законодательстве): устная и письменная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную  быстроту  и

законность его разрешения. По несложному вопросу  гражданину  гораздо  проще

обратиться  именно  с  устным  обращением,   а   должностному   лицу   порой

целесообразно сразу же  постараться  дать  на  него  ответ.  Таким  образом,

применение устных обращений способствует сокращению сроков их  рассмотрения,

устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более  оперативно  решить

возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные,  поданные

при личной встрече,  и  телефонные,  поданные  по  телефону.  Особой  формой

устных обращений можно признать и  обращения,  поданные  в  ходе  телемостов

высших руководителей государства и граждан.  Подобная  форма  применяется  в

России недавно - впервые она  была  опробована  24  декабря  прошлого  года,

когда Президент РФ отвечал в прямом эфире на вопросы заданные  по  телефону,

через Интернет и посредством телемостов. Примером подобного обращения  может

быть  звонок  волгоградской  пенсионерки  Антонины  Емельяновны  Ржановой  в

кремлёвскую студию во время данного мероприятия. Она пожаловалась на  низкую

пенсию и  Президент  выразил  своё  удивление  столь  малым  её  размером  и

пообещал дать  указание  произвести  перерасчёт.  Судя  по  сообщениям  СМИ,

пенсия А.Е. Ржановой была пересчитана и выплачивается сейчас  в  надлежащем,

установленном  законодательством  размере.   Здесь   налицо   все   атрибуты

обращения, хотя и форма его подачи была весьма специфической.

   Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение.

Тогда граждане  могут  подать  письменное  обращение.  Такие  жалобы  обычно

пересылаются по почте, телеграфу, вручаются  через  бюро  жалоб  или  лично,

через  секретариат  и  т.п.  И  письменные,  и  устные  обращения   обладают

одинаковой силой, поэтому форма обращения не  имеет  юридического  значения.

Так, в  Указе  от  12  апреля  1968  г.  зафиксировано  право  обращаться  с

предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Вместе  с

тем  практика  показывает,  что   рассмотрение   устных   обращений   подчас

поставлено лучше, чем письменных,  и  именно  устное  обращение  гражданина,

поданное  на  личном  приёме  в  приёмной  соответствующего  органа  или   у

должностного лица позволяет оперативно решить проблему. В принципе по  форме

подачи можно выделить  так  называемые  “смешанные”  или  “устно-письменные”

обращения - выполненные в письменном виде, но поданные на личном  приёме,  а

не присланные по  почте.  Эта  форма,  не  признанная  законодательно  и  не

замеченная юристами, имеет немалое значение для  практики.  Хотя  юридически

не важно, как и в какой форме было подано  обращение,  но  при  рассмотрении

обращений в некоторых органах исполнительной власти обращения,  поданные  на

личном  приёме   имеют   значительное   преимущество   -   их   рассмотрение

контролируется (подробнее рассмотрим это в главе 4).  Так  что  на  практике

устная или “устно-письменная” форма подачи обращения часто делает  обращение

более “действенным”, даёт больше шансов на скорое его  рассмотрение  решение

поднятых в нём проблем.

  Также  следует  отметить  такую  специфическую  форму  подачи  обращений,

публикация в печати  материалов,  связанных  с  предложениями,  заявлениями,

жалобами.  Впервые  подобная  форма  была  зафиксирована  в  п.   11   Указа

Президиума Верховного Совета СССР  от  12  апреля  1968  г.  №  2534-VII  “О

порядке рассмотрения предложений, заявлений  и  жалоб  граждан”.  Этот  Указ

впервые признал публикации в прессе обращениями. Поскольку Указ действует  и

ныне, эту форму обращений тоже приходится принимать. Здесь  мы  сталкиваемся

только с одной существенной проблемой - публикации в  прессе  лишены  одного

важнейшего признака обращения - адресата. Они обращены “к народу”,  т.е.  ни

к кому конкретно, следовательно, нельзя  требовать  чтобы  какой-либо  орган

или должностное  лицо  их  рассматривали.  Кроме  того,  нет  гарантии,  что

газету,  в  которой  “обращение”  было  опубликовано,  прочтёт   именно   то

должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать. Здесь  не

может  идти  речь  об  отказе   в   рассмотрении   обращения   или   о   его

“нерассмотрении”,  как  о  нарушении  должностным  лицом  прав   гражданина,

поскольку вины данное должностное лицо не имеет, и, следовательно, не  может

нести ответственности. А в таком случае нет и  никаких  гарантий  того,  что

это  обращение  будет  своевременно  и  надлежащим  образом  рассмотрено.  В

советское время, когда в  прессе  не  могло  быть  опубликовано  ничего  без

одобрения  партийных  инстанций,  подобный  подход  ещё  мог  дать  какой-то

результат, но в современных условиях это абсурдно.  Пользоваться  поддержкой

СМИ для защиты своих прав  гражданин  может  (недаром,  газетные  публикации

используются  и  в  судебных  разбирательствах  в  качестве  доказательств),

однако считать газетные публикации обращениями,  т.е.  юридическими  актами,

обладающими определённой силой нельзя. Кстати сказать, публикация  в  прессе

даже не всегда может считаться  юридическим  актом  (действием,  сознательно

направленным на возникновение юридически значимых последствий). Поэтому,  на

мой  взгляд,  положение  о   признании   обращениями   газетных   публикаций

определённого содержания надлежит удалить из законодательства (подробнее  об

этой проблеме см. гл.5).

  Что касается классификации обращений по  содержанию,  то  здесь  ситуация

значительно сложнее. Разные исследователи  предлагали  разные  классификации

обращений, называя разное количество  видов  и  приводя  разные  определения

этих видов. В действующем законодательстве  разграничения  между  различными

видами  обращений  не  проводится:  Указ  от  12  апреля  1968   г.   только