Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

действительно важные, значимые обращения.  Для этого  необходимо  выработать

чёткие  критерии  “контрольности”,  единые  для  всех  федеральных   органов

исполнительной власти (отдельно для законодательных,  отдельно  для  органов

государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные  возможности  контроля,

и тематика обращений несколько  иная)  и  закрепить  их  единым  нормативным

актом (полагаем, для  этого  необязательно  использовать  закон,  достаточно

постановления Правительства). Кроме  того,  следует  покончить  с  практикой

постановки на контроль обращений, пришедших “сверху” вне зависимости  от  их

содержания. Вторая проблема - невозможность воздействия федеральных  органов

исполнительной власти  на  региональные  органы  власти  и  особенно  органы

местного самоуправления. Практика показывает,  что  разрешение  значительной

части обращений, поступающих в  федеральные  органы  исполнительной  власти,

находится в компетенции региональных и местных органов власти.  Естественно,

их пересылают туда, и там они пропадают, т.е.  их  просто  не  рассматривают

или возвращают заявителю с бессодержательной  отпиской,  и  никаких  мер  не

принимают. Постановка такого обращения на контроль (а повторные обращения  с

жалобой на местные  органы,  как  правило  ставят  на  контроль)  не  решает

проблемы, ибо вне сферы ведения  Федерации  органы  госвласти  субъектов  РФ

самостоятельны   и   не   подчиняются   федеральным,   а   органы   местного

самоуправления вовсе не входят  в  систему  органов  государственной  власти

(ст.12 Конституции РФ).  Видимо,  следует  закрепить  в  законе  возможность

федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности  должностных

лиц  в  регионах  и  муниципальных  образованиях  в   случае   перманентного

уклонения их от рассмотрения контрольных обращений. Правда, такой порядок  в

значительной  степени   противоречит   Конституции,   и   поэтому   подобное

привлечение к ответственности возможно только в судебном порядке,  но  право

обращаться в суд  для  контролирующего  органа  должно  быть  законодательно

закреплено. А пока ситуация  с  гарантиями  рассмотрения  обращений  обстоит

далеко не лучшим образом. Насколько  остро  стоит  эта  проблема,  видно  на

представленной ниже диаграмме[62].

[pic]

Таким  образом,  становится  ясно,  что  без  законодательного   закрепления

твёрдых гарантий  рассмотрения  обращений  сам  институт  обращений  граждан

будет  оставаться  малоэффективным  и  возможность  использовать  право   на

обращение как средство защиты своих прав будет весьма незначительной.

  Ещё  одна  связанная  с  обращениями  граждан  проблема  -  это   ведение

статистики  и  аналитической  работы  рассматривающими  обращения  органами.

Изучение практики  показало,  что  статистико-аналитическая  деятельность  в

федеральных  органах  исполнительной  власти   поставлена   хорошо,   однако

результативность её далеко не так высока, как хотелось бы. Во-первых,  такая

работа  не  имеет  под  собой  нормативной  основы,  выводы,   сделанные   в

аналитических обзорах по обращениям  граждан  никакой  силы  не  имеют.  Во-

вторых,  все  эти  обзоры  составляются  каждым  ведомством  самостоятельно,

независимо  от  других  и  только  по  “своим”  обращениям,   следовательно,

невозможно сформировать цельную картину поднятых гражданами  проблем.  И  в-

третьих, аналитическая информация по обращениям граждан, особенно по  итогам

рассмотрения обращений остаётся закрытой и недоступной для  широких  кругов.

В  результате  всего  этого  система  “обратной   связи”   работает   крайне

неэффективно и публичная  функция  обращений  -  не  только  защищать  права

конкретного гражданина, но и создавать основу для укрепления такой защиты  и

предупреждения нарушений в будущем,- не реализуется. Выход из этой  ситуации

состоит, на наш взгляд, в  следующем.  Необходимо  законодательно  закрепить

обязанность  всех  органов,  работающих   с   обращениями   граждан,   вести

аналитическую работу по обращениям, составлять квартальные и годовые  отчёты

по единой, унифицированной форме и официально их публиковать.  Притом  такие

отчёты должны содержать данные не только о тематике обращений,  но  также  о

количестве отдельных видов обращений, об их распределении по  компетенции  и

(особенно важно) о результатах  рассмотрения  (соотношение  положительных  и

отрицательных решений, доля нерассмотренных). Для того, чтобы возможно  было

одновременно учитывать все обращения, поступающие  в  различные  федеральные

органы  исполнительной  и  законодательной  власти,  органы  государственной

власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, следует  разработать  и

ввести единый тематический классификатор обращений, а в  будущем  -  создать

единую  Федеральную  базу  данных   по   обращениям   граждан   (программное

обеспечение для неё уже есть), в которой регистрировались бы все  обращения,

поступившие в федеральные органы исполнительной власти. В дальнейшем к  этой

базе могли бы  подключиться  региональные  и  местные  органы,  что  намного

облегчило бы контроль за рассмотрением  обращений  и  сделало  бы  возможным

отслеживать прохождение всех (а не только контрольных)  обращений,  и  сразу

решило бы проблему “дублирования”, когда идентичные  обращения  направляются

гражданином  в  несколько  органов,  и  рассматриваются  там  парараллельно.

Однако подобный проект весьма трудно выполнить в близком будущем  из-за  его

масштабности и колоссальной стоимости. Однако создать такую сеть только  для

федеральных органов исполнительной власти представляется вполне возможным.

  Что  касается  закрытости  информации  по  обращениям  граждан,  то  этот

недостаток устраняется легче всего. Здесь даже  нет  необходимости  что-либо

закреплять  законодательно.  Уже  существует  п.4  ст.29  Конституции  РФ  и

Федеральный Закон от 25 января 1995  г.  “Об  информации,  информатизации  и

защите  информации”,  прямо  устанавливающие  право  граждан  на  доступ   к

информации   о   работе   органов   государственной   власти   и    местного

самоуправления.  П.1  ст.10  указанного  Закона   гласит:   ”Государственные

информационные   ресурсы   Российской   Федерации   являются   открытыми   и

общедоступными.   Исключение   составляет   документированная    информация,

отнесенная законом к категории ограниченного доступа”; однако  аналитические

сводки по обращениям граждан (за исключением содержащих персональные  данные

граждан) никаким законом к этой категории не отнесена. Этот  же  закон  (п.3

ст.10)  устанавливает  запрет   на   ограничение   доступа   к   документам,

“содержащим информацию  о  деятельности  органов  государственной  власти  и

органов местного самоуправления... и  “представляющим  общественный  интерес

или  необходимым  для  реализации  прав,  свобод  и  обязанностей  граждан”.

Остаётся  только  заставить  государственные  органы  открыть  для  широкого

доступа аналитические обзоры, годовые  и  квартальные  отчёты  по  работе  с

обращениями  граждан.  Сделать  это  возможно  и  в  административном,  и  в

судебном  порядке.  Кроме  того,  и  прецедент  уже  есть  -  публикует   же

Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан свои  аналитические

обзоры, хоть и только в Интернете[63].

  И в заключение данной главы ещё  раз  повторим  основные  предложения  по

совершенствованию  как  нормативной  базы  так   и   технологий   работы   с

обращениями граждан, которые мы сделали в ходе нашего исследования.

1. Необходимо чётко отграничить обращения от иных посланий  -  поздравлений,

благодарностей  и  т.п.  и  закрепить  это  закрепить  законодательно,  дабы

устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.

2. Необходимо ввести  в  закон  как  отдельный  вид  обращений  сообщения  о

преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность.

3.  Следует  установить  различный  минимум  подписей  для  петиций  разного

содержания. Так, под петициями об изменении  законов  должно  стоять  больше

подписей, чем если под петициями об изменении подзаконных актов.

4.  В законе к гражданскому наказу должны  быть  предъявлены  очень  жёсткие

требования (наличие точных данных о направившем  объединении,  его  уставных

целях, чёткая структура наказа), несоблюдение которых  автоматически  влечёт

его отклонение.

5. Следует детально и чётко регламентировать все  формы  ответственности  за

нарушения    в    рассмотрении    обращений,    сочетать     дисциплинарную,

административную, гражданско-правовую ответственность.

6. Необходимо выработать чёткие критерии “контрольности”,  единые  для  всех

федеральных органов исполнительной  власти  (отдельно  для  законодательных,

отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к.  у  них  иные

возможности контроля, и тематика обращений несколько иная)  и  закрепить  их

единым нормативным актом.

7.  Следует  закрепить  в  законе  возможность  федеральных   контролирующих

органов  привлекать  к  ответственности  должностных  лиц   в   регионах   и

муниципальных  образованиях  в  случае   перманентного   уклонения   их   от

рассмотрения контрольных обращений

8. Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и  создать

единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы  только

в рамках системы федеральных органов исполнительной власти.

9.  Следует  унифицировать  статистико-аналитическую  работу  по  обращениям

граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических  записок,  а  также

заставить государственные органы открыть для широкого доступа  аналитические

обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

Разумеется, эти предложения далеко не исчерпывают  всего  огромного  массива

проблем,  возникающих  на  пути   становления   новой,   демократической   и

партнёрской системы работы с обращениями граждан в нашей  стране.  Внедрение

таких новых, никогда прежде не существовавших в России  форм  обращений  как

петиция  и  гражданский  наказ  требует  серьёзного  изменения   сложившейся

практики как исполнительных, так и законодательных органов и  на  местах,  и

на федеральном уровне. Ясно одно - без  внедрения  этих  новых  форм  и  без

устранения указанных в данной работе проблем, институт обращений  граждан  в

России  останется  весьма  отсталым,  и  конституционные  права  граждан  на

обращение  и  на  участие  в  управлении  делами  государства  останутся  не

реализованными в полной мере.

                                 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

    Итак, мы рассмотрели основные вопросы, связанные с институтом обращений

граждан в современной  России,  изучили  основные  доктринальные  подходы  к

определению   и   классификации   обращений,   историческое    развитие    и

конституционные  основы  этого  института,  современную  практику  некоторых

федеральных органов исполнительной  власти,  рассмотрели  несколько  крупных

проблем правового регулирования работы с  обращениями  граждан  и  возможные

способы их решения. Разумеется, очень  многое  осталось  за  рамками  данной

работы, но перед нами и не стояла задача охватить всё  или  почти  всё  -  с

этой целью пишутся монографии. Мы  преследовали  другую  цель  -  изучить  в

общем становление, развитие  и  современное  состояние  института  обращений

граждан, выявить причины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и,  по

возможности,  предложить  пути  устранения  возникающих  проблем.  Насколько

удалось её реализовать -  это  уже  другой  вопрос,  но  во  всяком  случае,

основные, базисные проблемы в этой работе были изучены.

  Рассмотрев вкратце процесс становления и исторического развития института

обращений граждан в России, мы пришли к выводу, что этот  институт  имеет  в

нашей   стране   богатейшую   историческую   традицию.   Впервые   он    был

законодательно закреплён ещё в XV  веке  -  раньше,  чем  во  многих  других

государствах. Накопленный в  предшествующие  годы  огромный  опыт  работы  с

обращениями и нормативный и  юридико-технический  материал  может  оказаться

чрезвычайно полезным при формировании новой нормативно-правовой базы  работы

с обращениями граждан в современной демократической России.

  Вместе  с  тем  очевидно,  что   существующие   нормы,   регламентирующие

рассмотрение обращений безнадёжно устарели. Это ярко демонстрирует  практика

федеральных органов исполнительной власти в  области  работы  с  обращениями

граждан.  Очевидно,  что  разобщённость  подразделений  федеральных  органов

исполнительной власти, работающих с обращениями, многочисленные  затруднения

технического  плана  и,  опять-таки,  отсутствие  единой  нормативной  базы,

создаёт практически непреодолимые  препятствия  в  их  работе.  Несмотря  на

большие, подчас героические  усилия  работников  этих  подразделений,  очень

высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений, хотя  число

положительно решённых обращений с годами растёт, а  доля  отказов  снижается

(см. диаграмму на стр.75).

  Из этого следует, что множество норм, доктрин и подходов в  этой  области