Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

необходимо внимательно изучить  и  использовать  при  создании  Федерального

закона “Об обращениях граждан”.

  В данной части работы будет  исследоваться  практический  опыт  работы  с

обращениями  граждан  трёх  федеральных   органов   исполнительной   власти:

Администрации Президента РФ,  Правительства  РФ,  Министерства  юстиции  РФ.

Администрация Президента является весьма специфическим  органом,  занимающим

особую нишу в системе федеральной государственной  власти,  прежде  всего  в

силу того, что место самого института президентской власти в  России  весьма

неоднозначно.  Распространено  даже  мнение,  что  он  лежит   вне   системы

разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не  можем,  ибо  в

этом случае должны  будем  признать  возможность  Президента  вмешиваться  в

принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до  признания

диктатуры.  Во  всяком  случае,  анализ   института   президентской   власти

совершенно не относится к теме данной  работы.  Что  касается  Администрации

Президента, то этот орган, на  наш  взгляд,  скорее  может  быть  отнесён  к

системе исполнительной власти, чему есть целый  ряд  подтверждений[47].  Для

нашего исследования он  имеет  важное  значение  прежде  всего  потому,  что

президентская  почта  традиционно  самая  обширная  (в  2000  г.   в   адрес

Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно,  опыт

работы  с  ними  очень  богат.  Кроме  того,  подразделение,  работающее   с

обращениями граждан - Управление  Президента  РФ  по  работе  с  обращениями

граждан,  как  самое  крупное  и  наилучшим  образом  технически  оснащённое

подобное подразделение  (среди  подразделений  федеральных  органов  власти)

пытается занять роль арбитра и “гуру” в вопросах работы с обращениями.  Так,

Начальник Управления периодически  рассылает  по  федеральным  министерствам

методические рекомендации по работе с  обращениями  граждан.  Пока  подобные

послания  не  имеют  под  собой  нормативной  основы  и  потому   не   имеют

юридической силы, но сам факт показателен.

  Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных органов

исполнительной власти, по количеству обращений,  поступающих  в  его  адрес,

уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так,  в  Правительство

поступило в 2000 г. свыше 65  тыс.  обращений).  Работа  с  обращениями  там

также  поставлена  очень  хорошо,  и,  хотя  соответствующее   подразделение

функционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и  разработано

немало нормативных  документов  и  методических  рекомендаций  по  работе  с

обращениями.

  Министерство юстиции  РФ,  как  известно,  входит  в  число  министерств,

подчинённых  непосредственно  Президенту,  оно  ведает  всей   “юридической”

сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и  служба  судебных

приставов,  без  которой,  в  сущности,  правосудие  бессильно.  Поэтому   в

значительной степени  на  Минюсте  замыкается  исполнение  судебных  решений

(т.е. обращения в Минюст - как бы “продолжение” судебной  защиты  прав).  По

количеству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых  мест  среди

федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.).  В  силу  этих  причин

сопоставление  опыта   этих   органов   и   сравнение   нормативных   актов,

регулирующих работу с обращениями граждан в  каждом  из  них  представляется

очень полезным для данного исследования.

  Кроме  того,  весьма  существенной   проблемой   здесь   является   поиск

информации.  В  отличие  от  федеральных   законов,   иных   федеральных   и

региональных  нормативных  актов,  ведомственные  акты,  как   правило,   не

публикуются и вообще находятся вне открытого  доступа.  И  в  целом,  работа

федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с  ней

человеку  “с улицы” практически невозможно. Так  что  при  написании  данной

главы проблема поиска источников  стояла  едва  ли  не  на  первом  месте  и

оказала решающее влияние на выбор рассматриваемых органов власти*.

  Что  касается  методики  исследования  при  написании  данной  главы,  то

оптимальным показалось рассматривать не каждый орган в  отдельности,  а  все

вместе по ряду определённых параметров.  В  качестве  этих  параметров  были

выбраны: статус и положение в структуре указанных органов их  подразделений,

занимающихся  работой  с  обращениями  граждан,  и  сам  процесс  работы   с

обращениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию,  рассмотрение,

контроль и т.п.).

  Теперь несколько слов о статусе и  положении  в  структуре  вышеуказанных

федеральных органов исполнительной  власти  их  подразделений,  занимающихся

работой с обращениями граждан.

  В Администрации Президента это  Управление  Президента  РФ  по  работе  с

обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление).  Оно

является  автономным  подразделением  Администрации   Президента,   занимает

отдельное  здание   и   даже   имеет   собственные   курьерскую   службу   и

Экспедиционный  отдел.  Нормативной  основой  работы   Управления   является

Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля  1997  г.[48]

В соответствии с п.4 Положения  оно  организует  прием  граждан  работниками

Управления  в  Приемной  Администрации  Президента   Российской   Федерации;

организует прием граждан Руководителем Администрации  Президента  Российской

Федерации и его заместителями,  руководителями  подразделений  Администрации

Президента  Российской   Федерации;   обеспечивает   централизованный   учет

обращений  граждан;  обеспечивает   своевременное   рассмотрение   обращений

граждан,  а  также  направление  их  для  рассмотрения   в   соответствующие

подразделения Администрации Президента Российской Федерации,  в  федеральные

органы  государственной  власти,  органы  государственной  власти  субъектов

Российской Федерации; создает на  основе  обращений  граждан  информационный

фонд  и  обеспечивает  получение  из  него  сведений   для   соответствующих

подразделений Администрации Президента  Российской  Федерации;  осуществляет

контроль за своевременным выполнением федеральными  органами  исполнительной

власти,  органами  исполнительной  власти  субъектов  Российской   Федерации

поручений  по   обращениям   граждан;   извещает   граждан   о   результатах

рассмотрения в Управлении их обращений.

  Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан  в

июне 1998 г. во исполнение Указа  Президента  РФ  “О  разграничении  функций

между   Администрацией   Президента   Российской   Федерации   и   Аппаратом

Правительства Российской Федерации при рассмотрении  обращений  граждан”  от

21 апреля 1998г.[49]  По  статусу  он  почти  не  отличается  от  Управления

Президента,  хотя  и   называется   Отделом.   Это   такое   же   автономное

подразделение,   курируемое   непосредственно    одним    из    заместителей

Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления,  у  него  нет  своих

курьерской  и   экспедиционной   служб,   он   теснее   связан   с   другими

подразделениями Аппарата.

  В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе.  Весь  объём  работы  с

обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ),  входящий

в  состав  Департамента  делопроизводства.   Следовательно,   статус   этого

подразделения  понижен,  что  сказывается  также  и   на   его   технической

оснащённости, а при работе  с  огромными  массивами  документов  это  играет

далеко не последнюю роль. Вместе с тем на  него  возложены  примерно  те  же

задачи, что  и  на  аналогичные  подразделения  Администрации  Президента  и

Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма  граждан

Департамента  делопроизводства  Минюста   России[50],   отдел   осуществляет

распределение  обращений  внутри  министерства,   передачу   обращений,   не

относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку  обращений

на контроль и осуществление  контроля  за  их  рассмотрением,  аналитическую

работу, организацию приёма населения, в т.ч. руководителями  Министерства  и

помимо этого организует работу  телефонной  справочной  службы  министерства

(до 800 звонков в день). При этом по  штату  на  Отдел  полагается  всего  7

сотрудников, поэтому на каждом лежит  огромный  объём  работы.  Естественно,

такая загруженность сказывается на качестве рассмотрения обращений.

  Теперь перейдём  непосредственно  к  рассмотрению  организации  работы  с

обращениями в указанных выше подразделениях.

2. поступление обращений и их регистрация

  Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его  получения

и регистрации. Как известно, только  зарегистрированные  обращения  получают

юридическую  силу  и  течение  сроков  рассмотрения  начинается  с   момента

регистрации. Уже на  стадии  получения  возникает  целый  ряд  сложностей  и

процедурных вопросов. Проще  всего  с  этим  обстоит  дело  в  Администрации

Президента РФ - Управление располагает собственным  Экспедиционным  отделом,

получающим  направленные  в  адрес  Президента  или   Администрации   письма

непосредственно  с  почты.  Там  же   производится   первичная   техническая

обработка   писем   (вскрытие   конвертов,   разворачивание,    подкалывание

сопроводительных   карточек   и   т.п.).   В   Аппарате   Правительства   РФ

Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива  и

вся  почта  Правительства  поступает  туда,  уже   оттуда   письма   граждан

передаются в Отдел. В Министерстве  юстиции  РФ  работники  Отдела  писем  и

приёма граждан принимают почту из  экспедиции  сами  и  сами  же  производят

первоначальную техническую обработку, что сильно  замедляет  работу.  Устные

обращения принимаются на личном приёме  (а  в  Администрации  Президента  РФ

также по телефону), содержание обращения записывается  сотрудником,  ведущим

приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и  письменное,  то

же самое  проделывается  с  письменными  обращениями,  поданными  на  личном

приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999 г.) и  Аппарате  Правительства

РФ  (с  7  февраля  2001  г.)  также   принимаются   письменные   обращения,

поступившие по электронной почте. Такие обращения распечатываются  и  дальше

с ними работают так же, как и с прочими.

  Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах  одинаково

-  сотрудник  изучает  текст  и  заносит  в  особую  форму  (регистрационную

карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию,  адрес),  дату  отправки  и

поступления обращения, повторность, тематику обращения.  Тематика  обращения

выбирается из списка возможных тем. Такой список -  классификатор  в  каждом

органе  свой,  что  делает  практически  невозможным  централизованный  учёт

обращений граждан*. Также особо отмечается в регистрационной карточке,  если

обращение поступило из Федерального Собрания,  Генеральной  Прокуратуры,  (в

федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента  РФ

и Аппарата Правительства  РФ).  Надо  отметить,  что  в  эти  классификаторы

содержат  в  основном  только  тематические  разделы,  а  классификаций   по

содержанию там  нет.  Это  означает,  что  невозможно  учитывать  количество

поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и  т.п.  Правда,   в  Администрации

Президента РФ с 1999 г.,  в  Аппарате  Правительства  РФ  с  2000  г.,  а  в

Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно  учитываются  предложения

по совершенствованию законодательства  и  предложения  по  совершенствованию

работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в  дальнейшем

все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать  их

перемещения,  выявлять  многократность  обращения,  в  любой   момент   дать

гражданину справку  о  ходе  рассмотрения  его  обращения.  В  Администрации

Президента  РФ  и  Аппарате  Правительства   РФ   используются   электронные

регистрационные  карточки,  в  Министерстве  юстиции   РФ   на   электронную

регистрацию перешли  только  с  1  января  2001  г.,  до  этого  применялись

бумажные регистрационные  карточки.  Рассматриваемые  нами  органы  обладают

единой внутренней компьютерной  сетью,  в  результате  чего  база  данных  в

каждом  ведомстве  единая;  таким  образом  можно  получить  информацию   об

обращении с любого компьютера, независимо от того, на каком  компьютере  оно

было  зарегистрировано.  Переход  на  электронную  регистрацию   значительно

упростил работу  с  обращениями  -  достаточно  нажать  несколько  кнопок  и

появляется полная информация об обращении и его  прохождении.  С  появлением

электронной системы  регистрации  гражданин  может  позвонить  в  справочную

соответствующего  органа  и  ему  ответят,  как  проходит  рассмотрение  его

обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на  почте.

Проблема  здесь  пока  только  в   одном   -   разные   федеральные   органы

исполнительной власти, не говоря уж о  других  ветвях,  или  о  региональных

органах   госвласти   и   органах   местного   самоуправления   (подавляющее