Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

большинство их вообще  не  имеют  электронной  системы)  пользуются  разными

базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента  РФ  (с

2000 г.) и Министерстве  юстиции  РФ  (с  1  января  2002  г.)  используется

программа  “Федеральная  база  данных  “Обращения  граждан””  (ФБД)  под  ОС

“Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных  под

ОС “MS-DOS”. Это  делает  невозможным  обмен  данными  по  обращениям  между

различными органами (подробнее об этом в гл.5).

3. организация личного приёма граждан

  Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём

делится на две категории - общий и специальный.  Общий  приём  проводится  в

приёмной соответствующего органа особым сотрудником  ежедневно.  Специальный

приём проводят должностные лица по  предварительной  записи.  Личный  приём,

как общий, так и специальный, во всех  изученных  нами  федеральных  органах

исполнительной  власти  организован  приблизительно  одинаково,  различия  в

основном чисто технические, не имеющие значения  для  данного  исследования.

Общий приём проводится ежедневно в специальных помещениях.  Жалобы,  просьбы

и  т.п.,  изложенные  гражданином  в  устной  форме  фиксируются  в   особой

“карточке  личного  приёма”,  которая  затем  проходит   ту   же   процедуру

рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин  на  личном  приёме

подаёт письменное обращение, оно регистрируется специалистом, ведущим  приём

и затем также проходит общую процедуру. Поэтому личный  приём,  по  большому

счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим  от

работы почты - обращение регистрируется  в  его  присутствии.  Здесь  весьма

интересен пример Министерства юстиции РФ - там все  обращения,  поданные  на

личном приёме, ставятся  на  контроль,  что  на  сегодняшний  день  является

единственной   более-менее   весомой   гарантией   их    своевременного    и

положительного  разрешения  (подробнее  об  этом  ниже).  Подобная  практика

существует  и  в  Администрации  Президента  РФ,  но   в   действующих   там

рекомендациях  первоочерёдность  рассмотрения  и  постановка   на   контроль

обращений с личного приёма дополнена  формулировкой  “как  правило”.  Кстати

сказать, это, видимо, действует на людей -  в  приёмную  Минюста  обращается

всё больше людей, что видно на представленной диаграмме, в то  время  как  в

иных органах количество обратившихся в приёмную граждан стабильно.

  [pic]

  Что касается специального приёма, то он проходит в две стадии. На  первой

стадии обращение принимается от гражданина на общем  приёме  и  затем,  если

обращение  сочтут  важным  и  весомым,  заявителя   запишут   на   приём   к

должностному лицу, ответственного за разрешение его  проблемы.  Здесь  важно

отметить, что решение об этом  принимает  специалист,  ведущий  приём,  т.е.

чиновник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим должностным  лицам

(Руководителю Администрации Президента РФ,  его  заместителям,  Заместителям

Председателя  Правительства   РФ)   можно   попасть   после   дополнительных

согласований  с  начальником  подразделения  по  работе  с   обращениями   и

секретариатом  соответствующего  должностного  лица.  При  этом   каких-либо

нормативно  закреплённых  критериев  “важности”  и  “весомости”  проблем  не

существует (подобные критерии, оформленные в виде методических  рекомендаций

для  специалистов  приёмной  есть  в  Администрации  Президента  РФ[51],  но

ознакомиться с  ними  автору  не  удалось).  Приём  проводится  должностными

лицами  по  заранее  утверждённому  графику,   который   готовят   совместно

подразделения  по  работе  с  обращениями  граждан   и   секретариаты   (или

помощники) этих должностных лиц. В Администрации Президента РФ  приём  ведут

Руководитель  Администрации,  его  заместители,   руководители   структурных

подразделений;  в  Аппарате  Правительства  РФ  -  федеральные  министры   и

Заместители  Председателя  Правительства;  в  Министерстве  юстиции   РФ   -

заместители  министра  и  руководители  структурных  подразделений.  Кстати,

попасть на приём к Министру юстиции через приёмную министерства  практически

невозможно, но через приёмную Правительства  не  так  сложно  (он  принимает

граждан как член Правительства не реже 2 раз  в  год).  Высшие  руководители

страны - Президент и Председатель Правительства  приёма  граждан  не  ведут.

Хотя были случаи, когда  Президент  принимал  граждан  в  своём  кремлёвском

кабинете,  но  они  носили  эпизодический   характер   и   никак   не   были

регламентированы. В целом приём граждан высшими должностными лицами  ведётся

достаточно активно, что видно из представленной таблицы.

[pic]

4. организация рассмотрения обращений и контроля за ним

  Рассмотрение обращений - “вершина” работы с обращениями. Рассмотрение как

таковое осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами  в

соответствии  с  их  компетенцией.  Распределение   обращений   граждан   по

компетенции  также  лежит  на  сотрудниках  подразделения,   работающего   с

обращениями. Если  в  Управлении  Президента  РФ  по  работе  с  обращениями

граждан  первичное  рассмотрение  обращения  и   дальнейшая   передача   для

рассмотрения по компетенции осуществляются в отделе писем (в  то  время  как

регистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства РФ, и в  Министерстве

юстиции РФ первичное рассмотрение  осуществляет  тот  же  сотрудник,  что  и

принял  обращение.  Существенной  проблемой  здесь  является   распределение

обращений по  компетенции,  по  сути  неотделимая  от  проблемы  компетенции

федеральных органов исполнительной власти  вообще.  И  если  с  компетенцией

министерств и ведомств, а также  их  структурных  подразделений  ещё  как-то

возможно разобраться (для удобства  во  всех  подразделениях,  работающих  с

обращениями  граждан  имеются  специальные  таблицы,   где   указаны   сферы

ответственности различных структурных подразделений),  то  с  разграничением

компетенции федеральных министерств и аналогичных по сферам  ответственности

подразделений  Аппарата  Правительства  РФ  и  Администрации  Президента  РФ

ничего  не  понятно.  Поступающие  в  эти  органы  обращения  распределяются

сотрудниками отделов писем исходя опять-таки из  “важности”  и  “весомости”:

более “весомые” обращения направляются в  структурные  подразделения,  менее

“весомые” - в иные органы. Однако “весомость” устанавливается  на  основании

весьма размытых критериев, нигде документально не  зафиксированных.  Так,  в

Аппарате Правительства РФ в департаменты  Аппарата  направляются  обращения,

имеющие    “фундаментальный    характер”    (например,    предложения     по

совершенствованию налоговой системы) либо те, в которых обжалуются  действия

федеральных министерств и ведомств. “Особо  важные”  обращения  направляются

для ознакомления  руководителям  соответствующих  департаментов,  и  при  их

согласии  передаются  в  секретариаты  Председателя  Правительства  или  его

Заместителей  для  доклада.  В  Министерстве  юстиции  РФ  с  распределением

обращений  по  компетенции  проще  -  явно  не  относящиеся  к   компетенции

Министерства пересылаются в иные органы  власти,  прочие  распределяются  по

структурным  подразделениям   Министерства.   Обращения,   имеющие   “особое

значение”  (чётких  критериев  опять-таки  нет)  докладываются  Руководителю

департамента делопроизводства и он докладывает  их  одному  из  Заместителей

Министра или (по согласованию с аппаратом министра)  самому  Министру.   Как

обыкновенно   распределяются   на   рассмотрение   обращение    граждан    в

рассматриваемых нами структурах, видно на представленных диаграммах.

[pic]

[pic]

  [pic]

На этих диаграммах[52] видно, что в Администрации Президента  РФ,  очевидно,

предпочитают  больше  обращений   рассматривать   самостоятельно.   Особенно

удивляет высокая доля обращений, рассмотренных  руководством  (Руководителем

Администрации и его заместителями). В Правительстве эта доля  намного  ниже.

В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относящихся к  его  компетенции

только  10%.  Однако  это  вполне  понятно.   Администрация   Президента   и

Правительство в  понимании  большинства  людей-  это  универсальные  органы,

способные решить любую проблему, а в Минюст в основном  обращаются  те,  кто

знает, чем министерство занимается. Поэтому доля  “чужих”  обращений  в  10%

для  отраслевого  министерства   высока   и   свидетельствует   о   правовой

неграмотности многих граждан*.

  После рассмотрения обращения в соответствующем структурном  подразделении

оно  либо  спускается  “вниз”  в  порядке  подчинённости,   либо   по   нему

принимается  решение  и  даётся   соответствующее   поручение.   Завершением

рассмотрения обращения является ответ заявителю. В Администрации  Президента

РФ технические возможности позволяют  Управлению  по  работе  с  обращениями

давать заявителю  сразу  два  ответа:  о  получении  письма  (независимо  от

результатов  рассмотрения)  и  об  итогах  его  рассмотрения.   В   Аппарате

Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по  работе  с  обращениями

заявителю отвечают только в случае отправки его обращения  в  другой  орган.

Ответ об итогах рассмотрения направляет  уже  то  подразделение,  в  котором

непосредственно  принималось   решение.   Были   случаи,   когда   обращения

докладывались  Председателю   Правительства   и   заявителям   после   этого

направлялся ответ за его подписью. Однако все  подобные  процедуры  нигде  и

никак  не  регламентированы,  они  основаны  исключительно  на   обычаях   и

традициях.

  Поскольку обращения рассматриваются в разных подразделениях,  часто  и  в

других   органах,   проконтролировать   их   рассмотрение   крайне   сложно.

Отслеживаются только так называемые “контрольные” обращения. По  контрольным

обращениям рассматривающие их подразделения или органы  обязаны  сообщать  о

ходе рассмотрения и  принятых  решениях  непосредственно  в  соответствующее

подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю  о

принятом   решении   и   только   после   этого   контрольное   производство

прекращается,  а  материалы  по  обращению  сдаются  в  архив.   В   составе

Управления  Президента  существует  особый  отдел   контроля,   в   Аппарате

Правительства РФ и Министерстве  юстиции  РФ  контроль  осуществляют  те  же

сотрудники,  что  читали  обращение  и  направили  его  на  рассмотрение   в

соответствующий орган. Постановка  на  контроль  осуществляется  по  решению

сотрудника первоначально  рассмотревшего  обращение.  Критерии,  по  которым

обращение ставится на контроль опять же весьма туманны  и  не  закреплены  в

нормативных  документах.  В  Администрации  Президента  РФ  таким  критерием

считается “законность требований автора”[53](!).  В  Аппарате  Правительства

РФ  существует  должностная  инструкция  работника  группы  контроля[54],  в

которой предписывается  ставить  на  контроль  обращения,  содержащие  факты

конкретных  нарушений  их  законных  прав  и  интересов,   предложения   или

замечания,  направленные  на  устранение  недостатков   в   работе   органов

государственного   управления,   сведения,   необходимые   для    проведения

информационно-аналитической работы, а также повторные  обращения.  Очевидно,

что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них,  можно

ставить на контроль  практически  все  обращения,  а  можно  не  ставить  ни

одного.  А  ведь  контроль  вышестоящего  органа  на  сегодняшний   день   -

единственная  весомая  гарантия  того,  что   обращение   гражданина   будет

рассмотрено  своевременно  и  с  должным   вниманием.   Поэтому   необходимо

закрепить  (возможно,  даже  законодательно,  чёткие   критерии   постановки

обращений  на  контроль).  В  Министерстве  юстиции  РФ  (как  и  в   других

федеральных  министерствах  и  ведомствах)  на  контроль   ставятся   помимо

указанных выше “важных” обращений, обращения,  поступившие  из  Федерального

Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата  Правительства  РФ.  Отсюда

вытекает,  что  для  граждан  выгодно  направлять  обращения  не   прямо   в

министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство  -

потеря  времени  компенсируется  тем,  что  обращение  будет  поставлено  на

контроль, а, значит, будет быстрее  рассмотрено.  Подобная  практика  весьма

вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно  снижает

качество работы с  обращениями,  поступившими  прямо  в  министерство,  т.к.

сотрудники отдела писем вынуждены заниматься  контролем  и  теряют  на  этом

немало времени.

  Так что туманность и размытость критериев  “важности”  обращений  создаёт

серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и  тормозит  производство  по

ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на  контроль  любого

обращения,  технические  возможности  ставят  этому  предел.   Кроме   того,

порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники,  что

и поставили на контроль обращение (только  в  Управлении  Президента  РФ  по