Модели взаимодействия органов муниципального управления

      В теории свободной общины признавалось существование не только 3 традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной  и судебной, но и четвертой - муниципальной  власти. Теория свободной общины оказала  определенное влияние на развитие законодательства первой половины 19 века, получив свое отражение в ряде законодательных  актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция  Бельгии 1831 г. даже имела специальную  статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

      Однако  на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали  теорию свободной общины несостоятельной  и нежизнеспособной, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных  территориальных самоуправляющихся  единиц (областей, регионов и др.), установленных  государством со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских  общин, было бы странно: это не соответствовало  действительному положению вещей. 

Общественная  теория самоуправления

     На  смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая  была разработана немецкими  учёными Гирке и Шеффером.

     Общественная  теория самоуправления исходила из принципа признания свободы осуществления  своих задач местными сообществами, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных  сообществ. Однако, данная теория на первый план выдвигала негосударственную, преимущественную хозяйственную природу  деятельности органов местного самоуправления. Согласно общественной теории самоуправление - это заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

     Теория  общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной  юридической науке. Н.М. Коркунов так  определил содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные  интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы  общество и государство ведали только своими собственными интересами»¹¹.

     Согласно  теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства  государства. В разделении государственных  дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности  местного самоуправления. Однако такие  взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку  на практике оказалось довольно сложно, практически невозможно  разделить  дела государственного управления, порученные для исполнения общинам  и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные  хозяйственные дела. Такие вопросы  как дорожное строительство, местные  налоги, образование, здравохранение и  т.п. важны не только с точки зрения местного сообщества, но и государства  в целом.¹²

     Недостаток  данной тоерии в том, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в  дела местного самоуправления невозможно.

   Разновидностью общественной теории  самоуправления являются:

      а)хозяйственная (Р.Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления строго хозяйственные. Этим объясняется  самостоятельность общины и отсутсвие  государственного надзора за её деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.

      б)юридическая, органы местного самоуправления выполняютчасть функций государственного управления, но являются органами  не государства, а общины. Все самоуправляемые единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположенность органам, назначаемым правительством.

      в)политическая, существовала в дореволюционной  России, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к  профессиональному чиновничеству, т.к. исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своём волеизъявлении. 

Государственная теория самоуправления

     Общественную  теорию местного самоуправления сменила  государственная теория самоуправления. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными  Лоренцом Штейном и Рудольфом  Гнейстом в XIX в.

     Сторонники  этой теории считают, что местное  самоуправление — продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государственной власти на местах, органы местного самоуправления зависимы от государства, контроль за деятельностью местного самоуправления  со стороны назначенных на места государственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран . Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территориальных единицах).¹³ Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства, поэтому местное сообщество служит его интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.  Органы местного самоуправления являются, органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.¹⁴Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправлении осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления.

     В России положения государственной  теории были значительно развиты  дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников  государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах¹⁵. В данный период во многих странах стали использовать доктрину английского экономиста Дж. М. Кейнса, согласно которой для поддержания общественного производства необходимо усиление вмешательства государства в экономику.

     Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что  учреждения самоуправления обязательно  должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное  самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация  самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов  деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении  государства и местного самоуправления.¹⁶  

 Государственно-общественная теория самоуправления

      Большинство современных учёных занимают позицию  двойственности природы местного самоуправления. Согласно данной теории местное самоуправление является и государственные и  общественные начала, стоит на ступень  ниже центральной и является лигитимным выразителем идей местных сообществ.  Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных  дел, так и определённого круга  дел государственного значения.

      На  практике данному механизму всегда проявляется встречная инициатива и  со стороны населения и со стороны государства. В этой модели государство не только позволяет  органам местного самоуправления исполнять  часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, сопряжённое, как парвило, с постоянными контактами с населением.¹⁷

      Для исполнения государственных дел, переданных на местный уровень, местное самоуправление нуждается в государственном  финансировании части муниципальных  расходов, в то же время обязательное участие муниципалитетов в хозяйственных  отношениях, приводит к тому, что  они самостоятельно формируют часть  своей экоеномической базы.

      Важные  различия в теориях местного самоуправления это:

      - способ формирования органов  местной власти;

      - характер их взаимоотношения  с центральной властью;

      - объём и содержание дел подведомственных  муниципальным структурам.

      Во  всех современных муниципальных  системах проявляется данная теория, для каждой конкретной системы местного самоуправления сочетание общественных и государственных начал специфично.

      В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений, в основе которых лежат отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, смешанную модель, советскую модель  местного управления, в рамках которых применяются различные формы и разновидности. 

Англо-саксонская муниципальная система

      Англо-саксонская муниципальная система (или, как  ее называет Р.Давид, семья общего права) сложилась в Великобритании, действует  также в США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

     Суть  этой системы в том, что местные  органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих  органов вышестоящим, на местах нет  уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали  представительные органы, избираемые населением административно-территориальных  единиц. Наряду с представительными  органами в странах с такой  системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно  населением избирается и ряд должностных  лиц. Значительными полномочиями здесь  обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений. Контроль за деятельностью  местных органов в англосаксонских  странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные  министерства, а также с помощью  судов. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации  и деятельности местных органов  власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.¹⁸

     В Великобритании на родине классических муниципальных форм компетенция  органов местного самоуправления, производна от парламента и являются послушными исполнителями воли парламента, полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра». Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. 

       Характерными чертами местного  управления Великобритании являются  следующие: 

     1) все органы местного управления  являются юридическими лицами;

     2) органы местного управления в  основном обладают полномочиями  управленческого характера в  отношении определенной территории;

     3) финансироваться местные органы  должны, хотя бы частично, за счет  местных налогов; 

     4) руководство в местных органах  осуществляется советниками, избираемыми  на основе всеобщего избирательного  права жителями соответствующей  территории. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.