Правовые аспекты борьбы с нелегальной миграцией на международном и внутригосударственном уровне

    Третий этап «Обеспечение свободы перемещения физических лиц» предусматривает достижение свободного перемещения физических лиц. При этом следует отметить, что данный этап является окончательным, и станет заключительным этапом формирования интеграционного объединения.

    ЕС. В XXI веке в Европе миграционная политика стала важным фактором международных отношений и национальной безопасности государства.

    С 1958 года в шести странах - учредителях ЕС постепенно вводился режим свободного перемещения. После 1968 года (с формированием Таможенного союза) граждане ЕС могли свободно трудиться без разрешения в любой стране-члене организации. На определенные сферы вплоть до 1970 года, особенно на банковское и страховое дело, транспорт и свободные профессии распространялось переходное регулирование [58, С. 445].

    С начала 80-х годов определенные виды занятости ограничиваются взаимным признанием национальных правил и норм. Координируются системы социального страхования, с тем, чтобы устранить преграды для свободного перемещения рабочей силы. Что касается доступа граждан третьих стран на рынок труда, то здесь действуют различные формы регулирования в конкретных странах. К примеру, право на жительство в одной стране ЕС не дает гражданину третьей страны аналогичное право для другой страны - члену организации.

    Не отказываясь от положений Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Заключительного акта 1975 года, предусматривающего свободу передвижения, страны ЕС стали осуществлять политику, направленную на ужесточение режима въезда в регион иностранных граждан. Эта политика стала проводиться посредством гармонизации национальных миграционных законодательств, унификации процедур и документов, регулирующих доступ иностранцев в зоны Шенгенского соглашения.

    Договором о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 года (Маастрихт, Нидерланды) предусматривается введение единого гражданства ЕС, что неизвестно ни одной международной организации. Это сопровождается и закреплением некоторых политических прав, в частности, избирательных. Каждый гражданин, проживающий в другом государстве - члене Союза, имеет право избирать и быть избранным на муниципальных выборах и выборах в Европарламент.

    Появление института европейского гражданства поделило население Западной Европы как бы на две касты: привилегированных коренных жителей ЕС, включая мигрантов из западноевропейских стран, наделенных широкими политическими и социальными правами (правом участия в местных выборах и в Европарламент, возможностью свободного перемещения по территории Союза), и по существу бесправных выходцев из третьих стран, с которыми нередко идентифицируются и небелые граждане ЕС.

    Идея создания специального органа по делам мигрантов, который бы предоставил последним право голоса в ЕС, была предложена еще в 1986 году Европарламентом. Однако этот орган был изначально задуман только как институт политического представительства иммигрантов из третьих стран, длительно проживавших на территории ЕС, но лишенных права политического голоса, поскольку критерием членства в этой структуре являлось отсутствие европейского гражданства, из нее фактически исключались натурализованные представители этнических меньшинств: дети и внуки иммигрантов, родившиеся в Европе, а также выходцы из бывших колоний, которые получили гражданство стран приема и доступ к политическим правам, но подвергаются дискриминации как иностранцы, и соответственно, имеют с ними общие интересы. От участия в этом органе отстранялись и иммигранты европейского (итальянского, испанского) происхождения, которые, как считалось, в силу своего статуса не нуждались в особом органе представительства.

    Созданный в 1991 году и объединивший представителей свыше ПО ассоциаций иммигрантов, Форум мигрантов стал постоянным консультативным органом при Комиссии ЕС по делам проживающих на его территории выходцев из третьих стран. Вместе с тем, указанный Форум можно было определить не как орган, выражающий мнение мигрантов, а как контролирующий орган.

    В этой связи, в Европейском союзе имеется ряд организаций, созданных самими мигрантами, в частности, Движение европейских ассоциаций иммигрантов. В поддержку мигрантов выступают европейская конфедерация профсоюзов, Комитет церквей по делам мигрантов в Европе.

    В целом миграционная политика стран ЕС, несмотря на некоторые национальные особенности и различия, направлена, прежде всего, на ограничение въезда в страну неквалифицированной рабочей силы. Важным шагом в регулировании миграционной политики стала подписанная 15 июня 1990 года в Дублине двенадцатью странами ЕС Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение заявления о предоставлении убежища, подданных в одном из государств-членов Европейских Сообществ (Дублинская конвенция). Это первое международное соглашение, гарантирующее беженцам то, что его заявление будет рассмотрено властями государства, куда он его направляет.

    По мнению экспертов ЕС, наиболее эффективным и универсальным методом регулирования потока мигрантов и беженцев является введение унифицированных въездных документов для всех государств региона. ЕС стремится проводить последовательную миграционную политику. Этот вопрос и стал ключевым в Соглашении между Правительствами государств Экономического Союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах (Шенгенское соглашение). Система мер по "эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграции", названная "политикой контролируемой иммиграции", была одобрена всеми государствами Шенгенского соглашения в качестве основы для совместных действий по регулированию миграционных потоков. В настоящее время единое Шенгенское пространство охватывает территории Австрии, Бельгии, Греции, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Франции и Германии. С 2 марта 2001 года участниками его являются также североевропейские страны -Исландия, Норвегия, Швеция, Дания, Финляндия. С 1 мая 2004 года к Европейскому Союзу присоединились 10 государств. В соответствии со статьей 5 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 года между Правительствами государств экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах установлены следующие единые критерии и требования получения Шенгенской визы для временного (сроком до 90 дней) въезда в страны этой зоны: въезжающий должен иметь действительный заграничный паспорт, срок действия которого как, как минимум, на 3 месяца должен перекрывать сроки планируемой поездки; иметь документы, подтверждающие цель и характер поездки (деловое приглашение, оригинал приглашения частного лица, туристический ваучер, заверенные (легализованные) в том районе страны, где проживает или действует приглашающая сторона); располагать достаточными финансовыми средствами на время пребывания (из расчета 100 долл. США на каждый день) и для возвращения в страну гражданства или в третье государство, куда гарантирован его въезд (билеты или подтверждение об их резервировании) либо быть в состоянии приобрести эти средства легальным образом; иметь соответствующее международное медицинское страховое свидетельство (страховой полис должен быть действительным для всех государств Шенгенского соглашения); не значиться в списке лиц, въезд которым в страны зоны закрыт; не представлять опасности для общественного порядка и национальной безопасности или международных отношений стран-участниц; заполнить анкету, единую для всех стран Шенгенской группы [58, С. 443].

    Невыполнение одного из этих требований ведет к автоматическому отклонению ходатайства о выдаче разрешения на въезд. Вместе с тем, следует отметить, что введение Шенгенских виз не отменяет возможности для государств Шенгенской группы в ряде случаев по просьбе заявителя выдавать собственные национальные визы, которые стоят дешевле, чем Шенгенские, но не могут служить разрешением для въезда в другие страны Шенгенской группы.

    Общая продолжительность одного или нескольких последовательных пребываний в указанном пространстве не может превышать трех месяцев в течение полугода. Следует отметить также, что иностранные граждане -владельцы действительного вида на жительство, выданного каким-нибудь одним государством-членом Шенгенской конвенции, могут покинуть, а затем вернуться в пространство действия Шенегенской конвенции, не запрашивая при этом повторную визу. Естественно, при условии, что они имеют, помимо вышеуказанной визы, непросроченный заграничный паспорт.

    Иностранный гражданин, имеющий на руках действительный вид на жительство, выданный одним из государств-членов Шенгенской конвенции, и действительный заграничный паспорт, имеет право передвигаться и пребывать во всех других странах-членах в течение полугода, не запрашивая при этом визу для этих стран [58, С. 444].

    Образование Шенгенской зоны не означает открытия внешних границ, на которых контроль, и это вполне естественно, усиливается. Открытыми становятся внутренние границы, причем не только для граждан стран Шенгенской группы, но и для приезжающих извне, как только они пересекают в первый раз внешнюю границу.

    Как и во всякой системе, здесь есть и свои минусы. В частности, данное Соглашение распространяется на европейские страны и проблемы в получении визы, как правило, бывают у граждан государств, не входящих в Шенгенское соглашение. Граждане "неевро-государств" воспринимают это порой как дискриминацию.

    Миграционная политика Европейского союза базируется главным образом на контрольных и ограничительных мерах. Особое место занимает контроль за международными транспортными перевозками мигрирующего населения, а также депортация беженцев. В последнее годы осуществление таких мер стало серьезной юридической, политической и финансовой проблемой.

    При выборе концепции миграционной политики большое значение имеют особенности той или иной страны. Государства Европейского союза в создании единого рабочего рынка исходят из интеграции. Учитывая, что важнейшей задачей европейских стран является защита рынка труда своего государства от неконтролируемой миграции, они применяют меры, направленные на предотвращение и сокращение числа иностранной рабочей силы в своих странах. Это выражается в следующем: предоставление льгот определенным категориям мигрантов с целью привлечения их в свою страну. Приоритетным правом получения разрешения на въезд в страну пользуются ученые и научно-технические работники, а также люди, имеющие определенный финансовый капитал.

    Вместе с тем, огромный поток мигрантов привел к возникновению в Европейском союзе следующих проблем:

    регулирование миграционных процессов в Европейском союзе превращается в постоянный фактор;

    напряженность в отношениях между мигрантами и местным населением, что приводит к напряженной ситуации на рынке рабочей силы;

    13.1ИЯНИС миграционных процессов па демографический фактор государств [59, Р. 139].

    В течение первой половины 2003 года в рамках ЕС были приняты новые нормативные правовые акты.

    Миграционное законодательство стран ЕС отражает настороженное отношение их населения к перманентно нарастающей миграции. Такого мнения придерживаются 65% опрошенных службой Callup американцев, более чем три четверти французов убеждены в чрезмерно большом количестве в стране арабов, менее половины это относят к «черным», почти каждый четвертый - к евреям. Вместе с тем межгосударственное согласование процедуры выезда на работу в ЕС странами иммиграции рассматривается как усиление полицейского нажима, вызывающего появление новых нелегальных каналов трудовой миграции. К наиболее характерным особенностям европейской миграционной модели следует отнести: заметно изменившийся характер эмиграции при резком сокращении количества политических беженцев; неуклонно возрастающую численность эмигрантов из зон вооруженных конфликтов; интенсификацию миграционных процессов из-за экономических трудностей в центрально- и восточно-европейских странах; стремление создать нормативную базу, обеспечивающую внутреннюю и внешнюю безопасность с учетом нарастающего миграционного обмена; отказ от пограничного контроля на внутренних границах с одновременным обеспечением более действенного контроля на внутренних границах; интенсивную совместную работу по предотвращению и устранению преступности на уровне Евросоюза; большую открытость и доступность информации об альтернативных методах решения спорных вопросов, взаимном признании правовых документов и определении минимальных норм, касающихся возмещения ущерба жертвам и др.

    К наиболее характерным из непредвиденных трудностей внутренней миграции в шенгенской зоне относится совместное положение о выдаче виз и осуществлении пограничного контроля на внешних границах. Ибо при наличии соответствующих предпосылок в любом из этих государств можно получить въездную визу по причине неэффективности функционирования автоматизированной системы, производительность которой не позволяет в кратчайшие сроки провести проверку по всем странам шенгенской зоны на предмет наличия каких-либо препятствий для выдачи визы конкретному лицу. Вместе с тем ежегодная производительность такой системы позволяет выявлять миллионы иностранцев и число возможных правонарушений [60, С. 34].

    В результате инкорпорирования Шенгенского законодательства в правовую систему ЕС задача по созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия обрела солидный нормативный базис, который получил дальнейшее развитие в процессе расширения Европейского союза, в последующих решениях его институтов, а также в тексте Договора, учреждающего Конституцию для Европы. При этом, стало очевидным, что позиции государств в отношении проблем обеспечения свободного перемещения лиц существенно разнятся. С одной стороны, Великобритания и Ирландия по-прежнему занимают особую позицию и, по сути, остаются вне рамок так называемого «Шенгенского права». С другой стороны, ряд государств -- членов ЕС считают, что взаимодействие по указанным вопросам необходимо развивать более активно и использовать для этих целей все доступные механизмы.

    Ярким примером действий последних является Конвенция о расширении трансграничного сотрудничества, в частности в борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, которая была подписана 27 мая 2005 года в г. Прюм (Германия). Ее участниками стали все 5 государств -- основателей Шенгенской интеграции: страны Бенилюкс, Франция и ФРГ, а также Австрия и Испания. В силу этого Прюмская конвенция уже получила название Шенген-Ш [61].

    Данная Конвенция является классическим международно-правовым актом, который подлежит ратификации и вступает в силу через 90 дней после передачи второй ратификационной грамоты депозитарию (Германия). Конвенция является открытой для всех государств - членов ЕС и вступает для них в силу через 90 дней после передачи депозитарию уведомления о присоединении. Конвенция предусматривает заключение имплементационных соглашений (ст. 44), которые также обязательны для всех присоединившихся государств. Конвенция заключена на неопределенный период и не содержит положений о возможности заявления оговорок.

    Формально Конвенция частью правопорядка ЕС не является, но находится с ним в определенной взаимосвязи. В тексте ее преамбулы закреплены положения, признающие верховенство первичных договоров и других правовых актов ЕС, а также иных европейских актов по правам человека и защите личных данных (иные конвенции в этой области). Статья 47 Прюмской конвенции по смыслу идентичена статье 134 Шенгенской имплементационной конвенции: договорные положения являются действительными в той мере, в которой они не противоречат праву Европейского союза [62].

    Сфера регулирования Конвенции расширяет область применения Шенгенского законодательства, включая в него борьбу с терроризмом, расширяя сферу обмена данными и закрепляя иные методы борьбы с трансграничной преступностью, нелегальной миграцией и терроризмом.