Правовые аспекты борьбы с нелегальной миграцией на международном и внутригосударственном уровне

    С учетом развития трудовой деятельности трудящихся-мигрантов в приграничных регионах в ноябре 2005 года государствами-участниками Соглашения был подписан Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение от 15 апреля 1994 года, регулирующий регламентацию термина «приграничный трудящийся-мигрант», а также закрепляющий положение о том, что осуществление трудовой деятельности приграничного трудящегося-мигранта осуществляется на основе двусторонних договоров и соглашений между государствами [45, С. 181].

    Вместе с тем в Соглашении отсутствуют нормы, касающиеся прав и обязанностей членов семей трудящегося-мигранта. В этой связи указанные нормы государствами-участниками планируется урегулировать в новом проекте Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, который в настоящее время прорабатывается межправительственным Консультативным советом по труду, миграции и социальной защите населения.

    Отдельного внимания заслуживает вопрос правового регулирования сотрудничества государств СНГ в решении проблем беженцев и противодействия незаконной миграции.

    Государствами СНГ 24 сентября 1993 года было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам [46].

    Несмотря на различия в определениях «беженец», приводимых в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, а также в ряде региональных межгосударственных договоров лицо может быть признано беженцем, если оно удовлетворяет следующим критериям:

    1) лицо не является гражданином государства, предоставившего убежище 
(государства въезда);

    2) лицо   вынуждено   покинуть   место   своего   постоянного   жительства, 
находящееся на территории другого государства (государства выезда);

3. причиной, по которой лицо вынуждено покинуть государство, является 
   совершенное   насилие   или   преследование   в   иных  формах,  либо  реальная опасность подвергнуться преследованию не только в отношении самого лица,но    и    членов    его    семьи    по    признакам    расовой    или    национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе;
4. существует связь между совершением насилия или преследования, либо реальной   опасностью   подвергнуться   преследованию   с   вооруженными   и межнациональными конфликтами.

    Беженцем не может признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление.

    Лицо может быть признано вынужденным переселенцем, если оно удовлетворяет следующим критериям:

1. лицо  является   гражданином   государства,   предоставившего  убежище 
   (государства въезда);
2. лицо   вынуждено   покинуть   место   своего   постоянного   жительства, 
   находящееся на территории другого государства (государства выезда);

3. причиной, по которой лицо вынуждено покинуть государство, является совершенное   насилие   или   преследование   в  иных  формах,  либо  реальная опасность подвергнуться преследованию не только в отношении самого лица,но  и  против членов  его  семьи  по  признакам  расовой  или  национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе;
4. существует связь между совершением насилия или преследования, либо реальной   опасностью   подвергнуться   преследованию   с   вооруженными   и межнациональными конфликтами.

    Для признания лица в качестве беженца и вынужденного переселенца в соответствии с Соглашением о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 года необходимо и достаточно установить, что оно удовлетворяет всем критериям, содержащимся в определениях. При этом как государство въезда, так и государство выезда должны быть участниками Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 года.

    Вместе с тем, следует согласиться с мнением Н.Н. Зинченко о том, что в Соглашении 1993 года отсутствуют положения, касающиеся прекращения статуса беженцев, обязанности беженцев перед государством пребывания по аналогии с Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 года и Конвенцией ОАЕ 1969 года [34, С. 126].

    Следует также отметить, что определение «вынужденный переселенец» характерно для региона СНГ, что было подтверждено Решением Экономического   Суда  СНГ   от   11   сентября   1996   года  №   С-1/14-96   «О толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец», применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, 1993 года [17, С. 16].

    Еще одной немаловажной нормой Соглашения являлось создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, состоящего из финансовых средств не только государств-участников -Соглашения, но и внебюджетных финансовых инструментов. Вместе с тем данная норма не была реализована государствами, поскольку увеличивала взносы государств-участников в деятельность СНГ. Да и сам Фонд сталкивался с определенными проблемами в своей деятельности. По мнению экспертов, противоречивость интересов стран-участниц Соглашения 1993 года, принимающих беженцев и вынужденных переселенцев с одной стороны и государств их происхождения с другой, при непроработанности механизма поступления средств в Фонд и отсутствии санкций, способна заблокировать деятельность Фонда. Прибавить сюда и тот факт, что в Фонде участвуют только семь государств-участников СНГ. Значит, беженцы и вынужденные переселенцы из других государств-членов Содружества не смогут воспользоваться средствами Фонда [47, С. 31-34].

    Это и послужило разработкой Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашения в части исключения указанной нормы из Соглашения.

    Учитывая, что Соглашение в настоящее время и не действует на территории СНГ в настоящее время в рамках Группы для выработки предложений по согласованной миграционной политике государств-участников СНГ Стороны рассматривают вопрос о нецелесообразности действия указанного Соглашения и Протокола к нему в рамках СНГ.

    Немаловажным направлением регулирования миграционных процессов на территории СНГ является межгосударственное сотрудничество по предупреждению незаконной миграции.

    Незаконная миграция является проблемой всего международного сообщества в целом. Перевозка незаконных мигрантов стала глобальным бизнесом, приносящим огромные доходы организованным преступным синдикатам, являясь для многих преступных организаций таким же видом деятельности, как и контрабанда наркотиков, автомобилей, оружия. Согласно данным находящегося в Вене Международного центра по развитию миграционной политики, ежегодная мировая прибыль криминального сектора в этой сфере деятельности достигает от 5 до 7 миллиардов, а в некоторые годы и до 9,5 миллиардов долларов. Транснациональные преступные сообщества ежегодно незаконно вывозят более миллиона человек нелегальных мигрантов [48, С. 31].

    Страны транзита принимают меры, в первую очередь, по недопущению незаконного въезда на свою территорию. Бороться с теми, кто незаконно выезжает из стран транзита - это деятельность, которая практически не только не приносит выгоды, но и требует значительных затрат. Страны назначения, как правило, предпочитают бороться с незаконной миграцией в государствах

    исхода и транзита, а также по маршруту движения незаконных мигрантов от одной страны транзита к другой, способствуя задержанию их и переправке обратно на родину.

    Выделяют следующие группы нелегальных мигрантов, свойственные СНГ:

    иностранцы, обучавшиеся ранее в разных учебных заведениях бывшего СССР и после учебы не пожелавшие вернуться на родину в силу сложившейся в их странах неблагоприятной социально-экономической или военно-политической ситуации;

    иностранцы, работавшие на территории бывшего СССР на основе контрактов, срок действия которых истек, и занимающиеся в настоящее время нелегальным бизнесом;

    иностранцы, прибывающие в государства Содружества по частным приглашениям и затем пытающиеся незаконно остаться на их территории;

    иностранцы, незаконно проникшие на территорию государств Содружества с нарушением законодательства о государственной границе государств СНГ;

    иностранцы, незаконно прибывшие на территорию государств СНГ с нарушением их паспортно-визового режима, используя просроченные или поддельные документы;

    иностранцы, так называемые транзитные беженцы, находящиеся на территории государств Содружества с целью последующего незаконного выезда в страны Западной Европы, США и Канаду с расчетом получения статуса беженца [49, С. 84].

    Все отмеченные факторы потребовали от государств-участников создания механизма и реализации соответствующего международно-правового инструмента.

    Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией было заключено государствами СНГ 6 марта 1998 года [50, С. 384].

    Согласно преамбуле Соглашения незаконная миграции определяется как противоправная деятельность, представляющая угрозу общественной безопасности, экономической стабильности, а также способствующая росту преступности.

    Соглашением дается определение термина "незаконные мигранты", под которыми понимаются граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда и пребывания или транзитного проезда через территории государств-участников, а также граждане государств-участников, нарушившие правила пребывания на территории одного из государств-участников, установленные его национальным законодательством и которое не применяется к лицам, прибывшим на территорию в целях получения убежища или статуса беженца.

    Соглашением регламентированы положения об обмене информацией о национальном законодательстве в области миграции: образцами документов, удостоверяющих личность и дающих право на пересечение государственной границы, об изменениях форм и требований к документам для въезда, пребывания  и  выезда с  территории  государств-участников;  о  выявленных каналах незаконной миграции, в том числе получения въездных виз, иных документов; о соглашениях о въезде и выезде и миграции с третьими государствами.

    В целях развития сотрудничества государства договорились о взаимодействии в вопросах: миграционного контроля; учета граждан третьих государств, лиц без гражданства и собственных граждан, незаконно пересекающих границы государств-участников, незаконно пребывающих на их территориях, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию какого-либо государства; выработки механизма по депортации незаконных мигрантов; подготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов государств-участников, занимающихся борьбой с незаконной миграцией; гармонизации национального законодательства государств-участников в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции.

    В реализацию положений статей Соглашения государствами в 2005 году было принято Положение о создании банка данных по учету граждан третьих государств, лиц без гражданства и собственных граждан, незаконно пересекающих границы государств-участников. Согласно Положению государства формируют упомянутый банк данных на основе сведений, имеющихся в правоохранительных органах.

    Учитывая, что не реализована норма Соглашения о выработке механизма реадмиссии незаконных мигрантов в настоящее время на рассмотрении государств-участников СНГ находится проект многостороннего международного договора о реадмиссии. С его принятием цели указанного Соглашения будут достигнуты.

    Институциональным механизмом СНГ по вопросам миграции является межправительственный Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения, созданный Соглашением от 13 ноября 1992 года. Его деятельность направлена на развитие сотрудничества и выработку согласованной политики в сфере труда, социальной защиты населения и миграции. В работе Совета участвуют представители МОТ и MOM.

    Между тем, наличие такого специфичного органа не решает эффективно проблемы миграции в рамках Содружества. Это связано с тем, что в большей части функции органов Содружества имеют номинальный характер и не имеют реальных механизмов и соответствующего контроля при реализации многих подписанных международных договоров и межгосударственных программ. Кроме того, решения органов Содружества в большей части носят рекомендательный характер. Созданный в 2007 году Совет руководителей миграционных служб также в большей степени направлен на выработку предложений и рекомендаций по формированию миграционной политики.

    В настоящее время с учетом проводимой реформой и оптимизацией отраслевых органов СНГ полагаем, что необходимо рассмотреть вопрос об исключении дублирующих функций упомянутых отраслевых органов и объединения   соответствующих  структур  в  единый  орган  с   определением конкретных механизмов по реализации принятых решении и подписанных международных договоров в сфере миграции.

    Рассмотрим другие региональные объединения на пространстве СНГ, деятельность которых также затрагивает вопросы правового регулирования миграционных процессов.

    ЕврАзС. Договором об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года (далее - ЕврАзС) помимо решения задач в сфере экономической интеграции охватывается и формирование согласованной миграционной политики. Суть устремлений Сообщества - обеспечение свободного передвижения граждан, создание нормальных условий в новых местах поселения или работы, формирование определенных правил, защищающих как права мигрантов, так и интересы государств, предоставляющих им возможности для проживания и работы.