Правовые аспекты борьбы с нелегальной миграцией на международном и внутригосударственном уровне

    Свою деятельность MOM осуществляет в тесном сотрудничестве с целой группой правительственных, межправительственных и неправительственных организаций - партнеров. Спектр их широк - от национальных органов и органов и учреждений ООН, таких как Международная организациям труда, Программа развития Организации Объединенных Наций, Департамент по гуманитарным вопросам, Управление Верховного Комиссара по делам беженцев, Европейская экономическая комиссия, до региональных межправительственных организаций, таких как Совет Европы, Организация Американских Государств и Европейское Экономическое Сообщество, и неправительственных организаций, таких как Федерация Обществ Красного Креста и Красного Полумесяца и Международный Комитет Красного Креста, а также ряд национальных и международных организаций добровольцев, занимающихся проблемами миграции населения и беженцев.

    Республика Казахстан является полноправным членом Международной организации по миграции с 15 ноября 2002 года. Официальное представительство MOM в Казахстане было открыто в Алматы в 1997 году. 13 января 1998 года было подписано Соглашение о сотрудничестве между Правительством Казахстана и MOM.

    Существует ряд программ MOM, направленных на оказание помощи Казахстану в решении проблем, связанных с миграцией: программа по укреплению потенциала в управлении миграции, скрининг туберкулеза и распространение знаний о ВИЧ-инфекции, интеграция этнических казахов, правовая помощь мигрантам и жертвам незаконной транспортировки и эксплуатации, миграционные услуги, проекты по оказанию экстренной помощи при переселении, проект по медицинскому обследованию.

    Правительство Казахстана и MOM сотрудничают в реализации программы по управлению миграцией, целью которой является укрепление потенциала различных правительственных структур, работающих в сфере миграции.

    Многолетняя программа развивает правовую и институциональную базу для управления миграцией в сферах законодательства, политики, администрации и процедур, обеспечивает обучение целевых групп работников аппарата и оказывает помощь соответствующим правительственным подразделениям в анализе и исполнении ими специфических технических требований.

    По предложению MOM Правительство Казахстана создало межведомственную рабочую группу из представителей заинтересованных государственных органов. Кроме совершенствования координации между различными правительственными агентствами, рабочая группа создана для определения приоритетных сфер будущего сотрудничества с международными организациями в области миграции, такие как: регистрация населения, иммиграция и регистрация иностранных граждан, интеграция этнических казахов (оралманов), пограничный контроль, предупреждение нелегальной миграции, нелегальной перевозки и эксплуатации людей, организованные возвращения.

    Международная организация труда (МОТ) старейшая международная организация, основанная в 1919 году прошлого века и являющаяся с 1946 года специализированным учреждением ООН.

    Устав МОТ 1919 года и Филадельфийская декларация о целях и задачах МОТ 1944 года установили такие задачи как регламентация рабочего времени; регламентация набора рабочей силы, борьба с безработицей, установление гарантий заработной платы, защиты трудящихся от профессиональных болезней и несчастных случаев, поощрение сотрудничества между предпринимателями и трудящимися, обеспечение мира через социальную справедливость. В рамках МОТ выработано около 140 международных конвенций и принято примерно столько же рекомендаций [40, С. 360-361].

    Наиболее важной с точки зрения рынка труда является Конвенция № 97 о трудящихся-мигрантах 1949 года, устанавливающая национальный режим в отношении иностранных трудящихся, предусматривающая меры по контролю за миграцией рабочей силы. Согласно ее положениям государства-участники обязуются: оказывать бесплатную помощь мигрантам в предоставлении им необходимой информации через службу трудоустройства, принимать меры против вводящей в заблуждение пропаганды в вопросах иммиграции и эмиграции, по облегчению всех стадий миграции - отъезда, перемещения, приема, организации медицинских служб, разрешать переводить на родину заработную плату и сбережения. Деятельность по трудоустройству мигрантов допускается, согласно положениям Конвенции, при наличии разрешения компетентных властей государства пребывания и под их контролем. Конвенция устанавливает письменную форму заключения трудовых контрактов, равенство в уровне минимальной заработной платы с гражданами страны пребывания. Приложения к Конвенции регулируют вопросы найма, размещения, условий труда мигрантов, условий ввоза мигрантами личного имущества, рабочих инструментов и оборудования.

    Важным в деятельности МОТ в рамках проводимого нами исследования является регулирование вопросов трудовой миграции. Конвенционная база МОТ в данном вопросе закрепляет основные принципы обеспечения и защиты прав трудящихся-мигрантов, среди которых можно выделить:

    принцип недискриминации трудящихся-мигрантов по признаку национальности, религии, пола (ст. 6 Конвенции МОТ № 97 1949 года о трудящихся-мигрантах);

    принцип предоставления трудящимся-мигрантам национального режима в области социального обеспечения (ст. 6 Конвенции МОТ № 97 1949 года о трудящихся-мигрантах и ст. 2-4 Конвенции МОТ № 118 от 1962 года о равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения);

    принцип содействия воссоединению семей трудящихся-мигрантов (ст. 13 Конвенции МОТ № 143 от 1975 года о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения);

    принцип предотвращения незаконного передвижения и найма трудящихся-мигрантов (ст. 13 Конвенции МОТ № 97 от 1949 года о трудящихся-мигрантах и ст. 2-7 Конвенции МОТ № 143 от 1975 года о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения).

    Следование государствами вышеуказанных принципов гарантирует соблюдение прав трудящихся-мигрантов независимо от политических, социальных и экономических аспектов.

    В настоящее время перед МОТ стоят качественно иные цели и задачи, чем те, которые стояли перед ней пятнадцать - двадцать лет тому назад. Это связано, прежде всего, с глобализацией мировой экономики, отрицательные последствия которой сказываются на трудящихся всех государств, которые вынуждены работать в условиях ужесточения конкуренции, ускорения технологических перемен, роста социального неравенства и сокращения возможностей правительств.

    Глобализация также выявила и усугубила слабость позиций развивающихся стран с их узкой экспортной базой, поскольку возросла их зависимость от колебаний цен на всемирном рынке. Они стали гораздо более уязвимы к всплескам и спадам финансовых потоков, стихийно и беспрепятственно перемещающихся па глобальном рынке. Поэтому перед МОТ сейчас стоят четыре стратегические задачи: это продвижение и проведение в жизнь основополагающих принципов и прав в сфере труда; создание более широких возможностей для женщин и мужчин в получении качественной занятости и дохода; расширение охвата и эффективности социальной защиты для всех; укрепление трипартизма и социального диалога.

    Помимо ориентации технических программ МОТ на достижение четырех стратегических целей и проведения восьми приоритетных программ, затрагивающих такие области, как охрана и гигиена труда на производстве, содействие малым и средним предприятиям, устранение дискриминации и тендерного неравенства, содействие выполнению положений Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда и устранение детского труда, начато также радикальное реформирование контрольного механизма МОТ.

    Обеспечением защиты прав беженцев занимается Управление Верховного Комиссара ООН, роль которого возрастает в мире все больше и больше. Важнейшей функцией УВКБ ООН является предоставление международной защиты беженцам и другим подмандатным лицам.

    Образование УВКБ ООН в его нынешнем качестве прошло большой процесс становления как международной организации, обладающей ныне существующими полномочиями и финансовыми средствами.

    В соответствии с Уставом от 14 декабря 1950 года деятельность Управления Верховного Комиссара направлена на защиту основных прав и свобод беженцев и другим подмандатным ему лицам, а также нахождение способов решения их проблем.

    Вместе с тем УВКБ ООН помимо беженцев предоставляет помощь ищущим убежище беженцам, беженцам, которые вернулись в свои государства, но все еще нуждаются в помощи, местные гражданские общины, которые испытали на себе процесс передвижения беженцев, а также перемещенные внутри страны люди.

    К видам помощи УВКБ ООН относится: помощь в случае серьезных чрезвычайных ситуаций, вызывающих передвижение большого количества беженцев, регулярные программы в таких областях как образование, здравоохранение и обеспечение жильем, помощь в достижении материальной самостоятельности беженцев и их интегрирования в принимающих государства, добровольная репатриация.

    Деятельность УВКБ ООН осуществляется в рамках общепризнанных принципов и норм международного права и получила свое закрепление и развитие в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, в заключениях и решениях Исполнительного Комитета Программы Верховного комиссара.

    На реализацию вышеуказанных программ УВКБ ООН получает лимитированные субсидии, около 2 % общего объема финансирования из регулярного бюджета ООН, которые используются исключительно на административные расходы. Например, в 2003 году бюджет УВКБ ООН составил около 1,18 млрд. долл. США [37, С. 53].

    Существование универсального международного механизма,

    регулирующего сферу миграции и миграционных процессов, играет решающую роль в управлении миграционными процессами. Вместе с тем в Докладе комиссии по международной миграции указано, что «различные международные структуры работают над проблемой миграции, предпринимают схожие действия и устанавливают параллельные контакты с одними и теми же правительственными органами. Например, MOM, MOT, УВКБ ООН связаны с проблемами торговли людьми и незаконной перевозки мигрантов. Точно так же Всемирный Банк, MOM, MOT и ПРООН занимаются денежными переводами мигрантов и изучением их воздействия на развитие. Хотя указанное дублирование и не приводит к отрицательным последствиям, все же порождает соответствующее соперничество и неэффективное использование финансовых ресурсов» [41, С. 76].В Докладе была также отмечена необходимость последовательной политики в данном направлении, поскольку возможность усовершенствованной координации будет способствовать более четкому обмену информацией и экспертными данными, что будет способствовать координации организаций в сфере миграций на более высоком уровне, позволит осуществлять соответствующие исследования для обеспечения необходимой информацией другие структуры.

    Как отмечает Т.Я. Хабриева «в перспективе необходима более фундаментальная реконструкция существующей институциональной архитектуры, касающейся международной миграции, которая позволит объединить функции, связанных с миграцией структур ООН и других агентств в пределах одной организации и реагировать на новые и сложные ситуации, возникающие в этой сфере» [42, С. 226].

    Данное обстоятельство в полной мере относится и к слиянию УВКБ ООН и МОТ. При этом, создание дополнительного органа в составе ООН было бы нерационально с учетом проводимой оптимизации структуры ООН

    Вместе с тем, из-за быстро меняющейся ситуации в сфере миграции ведущая роль в формировании международной позиции по актуальным проблемам миграции должна, по мнению автора, принадлежать Международной организации по миграции.

    Как видно из вышеуказанного анализа деятельности MOM, она осуществляет функции по техническому сотрудничеству, проведению исследований, сбору данных, проводит политический диалог с правительствами государств и неправительственными организациями по различным проблемам миграции.Исходя из изложенного, следует сделать вывод о том, что оптимальным вариантом решения было бы включение MOM в систему ООН с приданием соответствующего мандата наднационального органа, что, соответственно, повысит ее роль в решении вопросов миграции и позволит ей решать их более эффективно.

    Наряду с универсальными международными организациями важную роль в решении вопросов миграции играют и конвенционные механизмы по миграционным вопросам.

    Учитывая, что на современные миграционные процессы оказывает влияние огромные перемещения рабочей силы, рассмотрим Международную конвенцию ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 года и Конвенцию МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах.

    Конвенция ООН от 18 декабря 1990 года содержит следующие важнейшие положения такие как:

    - запрещение дискриминации прав трудящихся-мигрантов в сфере трудовых отношений;

• пользование   мигрантами   не   менее   благоприятным   обращением,   чем граждане государства пребывания;
• право   трудящихся-мигрантов   на   создание   профсоюзов   в   государстве пребывания;
• в   государствах,   где   установлены   ограничения   в   приеме   на   работу трудящихся-мигрантов, эти ограничения не должны применяться к мигрантам, прожившим в государстве более 5 лет;
• перевод   трудящимся-мигрантом   денежных   средств   и   сбережений   в государство проживания и вывоз личного имущества.