Правовые аспекты борьбы с нелегальной миграцией на международном и внутригосударственном уровне

    Вместе с тем, указанные международные документы могут быть подразделены на две категории.

    Прежде всего, это общие нормы, применяющиеся ко всем лицам, но имеющие особое отношение к мигрантам. Право на семейную жизнь предоставлено каждому, но это право имеет особое отношение к мигрантам в вопросе воссоединения с семьей. То же самое касается норм против расовой дискриминации или норм, запрещающих бесчеловечное обращение. Эти общие нормы зафиксированы в различных договорах по правам человека. Большинство прав, предусмотренных в этих договорах, предоставляется всем людям, каждому находящемуся на территории или под юрисдикцией государств-участников этих договоров. Слово "каждому" включает в себя неграждан или иностранцев, и даже тех иностранцев, которые находятся на территории государства без соответствующего разрешения. Прошло много лет, миграционные службы государств признали, что иностранцы, незаконно находящиеся на чужой территории, имеют право на основополагающие права человека. Однако некоторые нормы, содержащиеся в договорах по правам человека, предусматривают особую защиту исключительно для иностранцев.

    В качестве примера можно привести защиту от внезапной высылки иностранца, на законных основаниях находящегося на территории какого-либо государства (статья 13 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 1 седьмого протокола к Европейской конвенции по правам человека), норму, запрещающую коллективную высылку (Четвертый протокол к Европейской конвенции по правам человека), и положения, ограничивающие высылку (Статья 3 Конвенции ООН против пыток) [2, С. 10-20].

    Вторая категория включает в себя нормы, специально разработанные для применения в отношении мигрантов. В национальных нормах, регулирующих вопросы миграции, прослеживается тенденция уделять основное внимание уменьшению расходов и рисков, связанных с миграцией, и обеспечивать защиту интересов других групп. Международные нормы, касающиеся мигрантов, зачастую предусматривают большую защиту интересов мигрантов, чем национальные нормы. Это объясняется тем фактом, что некоторые государства, участвующие в процессе разработки международных норм, договоров и других документов, воспринимают себя в основном как страны эмиграции. Правительства этих стран хотят стимулировать эмиграцию для решения своих государственных проблем. С целью сделать эмиграцию более привлекательной они хотят защитить интересы их граждан, выезжающих за рубеж. Кроме того, все государства хотят показать, что они защищают интересы своих граждан, проживающих или путешествующих в других странах.

    В этой связи международные нормы по вопросам миграции зачастую ограничивают свободу национальных законодателей и свободу государственных служащих при осуществлении национальных норм по вопросам иммиграции и эмиграции.

    Существует и третья категория документов - это рекомендации и резолюции. Хотя данные документы, согласно международному праву, не имеют обязательной силы в отношении государств, принимавших участие в их разработке и принятии, они обладают политической и моральной силой, поскольку представляют собой кодификацию международно-признанных норм. Во многих государствах эти рекомендации служат в качестве ориентиров для законодателей, государственных служащих и судов при разработке и толковании национального миграционного законодательства.

    Правотворческий процесс в международном праве не ограничивается заключением государствами международных договоров и признанием практики государств в качестве обычной нормы международного права. Современный процесс международного правотворчества характеризуется усилением роли международных организаций.

    В этой связи особый интерес представляет изучение правотворческой деятельности международных организаций в области миграции. Международные организации играют очень важную роль в правотворческой деятельности государств. Компетенция международных организаций по участию в правотворческой деятельности государств может быть весьма различной и определяется учредительными актами, другими документами, регламентирующими их деятельность в зависимости от целей и задач организаций. Специфика механизма их участия регламентируется их учредительными документами, решениями, принятыми высшими органами организации, Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года.

    Миграционная политика на международном уровне регулируется, прежде всего, через деятельность международных организаций и, в первую очередь, Организацией Объединенных Наций.

    М.А. Сарсембаев определяет четкую градацию системы ООН следующим образом: а) главные органы ООН; б) высшие руководящие органы 16 специализированных учреждений ООН; в) исполнительные органы этих организаций; г) вспомогательные органы международных организаций, входящих в систему ООН [36, С. 112].

    Комиссия Организации Объединенных Наций по народонаселению располагает соответствующим фондом, часть средств которого используется в субсидировании национальных программ в области миграции населения. Целью Международной организации труда (МОТ) является также регулирование миграции. Ряд международных договоров Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) содержит нормы, которые касаются физического состояния трудящихся-мигрантов. В Конвенциях ЮНЕСКО имеются положения, направленные на улучшение образования трудящихся-мигрантов и членов их семей.

    Права трудящихся-мигрантов оговорены в Хельсинкских соглашениях. Государства - члены Совета Европы обязаны выполнять положения Европейской конвенции о правах человека.

    Контролем за соблюдением прав человека в государствах-членах ООН и ОБСЕ занимается неправительственная правозащитная организация «Хьюман райт уоч». В последнее время резко наблюдается усиление контролирующих функций со стороны Парламентской Ассамблеи Совета Европы. В регионе Центральной Азии количество людей, совершивших перемещение, составляет 4,2 миллиона человек. Столкнувшись с новыми проблемами и сложными миграционными процессами, государствами Центральной Азии создан Бишкекский Центр по управлению миграционными ресурсами (БЦУМП) с целью всестороннего изучения проблем миграции и беженцев в государствах Центральной Азии и регионе в целом и оказании помощи в создании законодательной базы и выработке миграционной политики. Данный Центр проводит обучающие программы в области управления миграционными процессами для государственных служащих, работников правоохранительных и судебных органов, преподавателей вузов и студентов. Центр сотрудничает с такими международными организациями, как ООН, MOM, УВКБ ООН.

     В документах, материалах и рекомендациях, которые принимаются ООН, МОТ, MOM на различных заседаниях и конференциях, содержатся концептуальные подходы миграционной политики, основные направления и механизмы ее реализации. Вопросы миграции периодически рассматривают Всемирные конференции ООН по народонаселению, имеющие правительственный статус, а документы, принимаемые на них, носят только рекомендательный характер.

    За последние тридцать лет были проведены 3 такие конференции: в 1974 году в Бухаресте, в 1984 году в Мехико и в 1994 году в Каире. На этих конференциях были приняты два основополагающих документа, которыми в той или иной мере руководствуются многие государства при проведении национальной политики в сфере миграции.

    Всемирный план действий в области народонаселения, принятый на первой Всемирной конференции по народонаселению в 1974 году, представлял собой компромисс двух противоположных точек зрения. Экономически развитые государства придерживались той позиции, что быстрый рост населения является серьезным препятствием экономическому развитию страны. Другая группа, отражающая позицию развивающихся государств, отстаивала мнение о том, что недостаток экономического богатства является причиной отставания во всех сферах развития - культуры, образования, здравоохранения, а значит, и причиной чрезмерного роста народонаселения. Следовательно, наиболее эффективным решением проблемы отсталости является установление нового международного экономического порядка, а именно перераспределение мирового богатства [37, С. 57].

    Главной проблемой в период принятия первого Всемирного плана действий была проблема трудящихся-мигрантов, проблема легального использования иностранной рабочей силы странами-импортерами, защита прав рабочих мигрантов и их семей, борьба с дискриминацией на рынках труда и в обществе.

    В качестве одного из механизмов регулирования международной трудовой миграции План предусматривал сотрудничество развитых стран с развивающимися в создании более благоприятной ситуации в области занятости путем увеличения капиталовложений, технической помощи, расширения экспортных рынков и создания благоприятных условий торговли. Правительствам государств рекомендовалось содействовать натурализации мигрантов, имеющих право длительного проживания в государстве.

    Несомненным достижением данного Плана было: во-первых, сам факт принятия Всемирного плана действий в области народонаселения; во-вторых, утверждение в нем, что политика в области международной миграции должна основываться на экономических и социальных потребностях как направляющих, так и принимающих стран; в-третьих, тот факт, что впервые международная миграция рассматривалась в широком контексте социально-экономического развития [37, С. 58].

    Очередная Международная конференция по народонаселению состоялась в 1984   году   в   Мехико.   В   период      между   двумя   конференциями   было подготовлено и принято много важных документов по международной миграции. Главным образом они касались внешней трудовой миграции. В резолюции от 17 декабря 1979 году Генеральная Ассамблея перешла к конкретным шагам по защите прав рабочих-мигрантов и их семей, учредив рабочую группу для выработки международного договора.

    Таким образом, на международном уровне проводилась политика повышения международной мобильности рабочей силы, стимулирования использования труда рабочих-мигрантов в государствах, где темпы экономического роста не были обеспечены внутренними трудовыми ресурсами. В этот период отмечалось возрастание объемов беженцев как явления международной миграции. Поэтому на международном уровне внимание к проблеме беженцев возросло. Генеральная Ассамблея ООН в 1979 и 1980 гг. в своих резолюциях по этому вопросу квалифицировала данную проблему как существенное, политическое, экономическое и социальное бремя для международного сообщества. Несколько резолюций в последующие годы также были непосредственно адресованы Верховному комиссару ООН по делам беженцев.

    За последние годы произошли изменения социально-экономической, общественно-политической и миграционной ситуации в мире, изменились объемы, направления и структура международных миграционных потоков: поток мигрантов, направляющихся на постоянное место жительства в различные страны, относительно стабилизировался, и принимающие страны стали отдавать предпочтение временной миграции по отношению к постоянной; глобальное замедление темпов экономического роста повлияло и на снижение потребности в иностранной рабочей силе, особенно в государствах Западной Европы. Ужесточение законодательства в таких государствах для приема постоянных иммигрантов и одновременно возрастание ограничений для иностранных рабочих незамедлительно повлекли за собой рост нелегальной миграции; увеличились масштабы такого явления, как вынужденная эмиграция из стран с нестабильной политической обстановкой, иными словами, объемы передвижения беженцев.

    Рекомендация Конференции 1984 года для дальнейшего воплощения в жизнь Всемирного плана действий в области народонаселения подчеркивали важность признания таких специфических типов миграционных потоков, как официальная миграция, в том числе трудовая, неофициальная миграция, нелегальная трудовая миграция и беженцы. Согласно новому подходу повышалось значение государственной миграционной политики, так как ей отводилась роль одной из важнейших составных частей всего комплекса взаимосвязанных причин, которые вызывают те или иные виды и типы миграционных потоков, и, что особенно важно, роль главного фактора, влияющего на последствия миграционных процессов и формирующего их.

    Это новое и принципиально важное отношение к роли и значению миграционной политики, призванной формировать глобальные мировые процессы, от которых зависят в итоге устойчивое экономическое развитие мирового сообщества и его безопасность в целом.

    В рекомендациях 1984 года уже содержалась ссылка на Конвенцию МОТ 1975 года, где осуждалась миграция в унизительных условиях, провозглашалось равенство между постоянным населением и рабочими-мигрантами в возможностях найма и обращения с ними работодателей. Документ 1975 года представлял собой первую попытку защиту определенных прав нелегальных мигрантов, борьбы с нелегальной миграцией и нелегальной занятостью на международном уровне.

    В отношении другого официально признанного типа мигрантов - беженцев или ищущих политическое убежище, в документах, принятых в 1984 году, содержалась рекомендация правительствам присоединиться к Конвенции ООН 1951 года относительно статуса беженца и Протоколу 1967 года, который расширял рамки Конвенции. При этом, в указанных международных документах не был достаточно четко изложен порядок предоставления статуса лицам, обратившимся с запросом о предоставлении убежища, в том числе не указан срок, в течение которого должно быть принято юридическое решение по запросу. В итоге порядок рассмотрения просьбы о предоставлении политического убежища и принятия решений в различных государствах сильно различается.

    Во второй половине 80-х и начале 90-х годов произошло новое качественное изменение социально-экономической и миграционной ситуации в мире. Главное глобальное изменение - распад бывшего СССР, возникновение на его месте самостоятельных государств, распад всей политической системы в Восточной Европе. Начало множественных конфликтов на этнической почве, распад бывшей Югославии, кризис в Персидском заливе 1990 года, гражданские войны в Африке и Азии - эти и другие события привели в движение огромные, непрогнозируемые волны международных миграционных перемещений и выдвинули международную миграцию в ряд важнейших международных проблем; замедлился экономический рост и соответственно ускорился рост безработицы в начале 90-х годов в экономически развитых государствах.