Место и роль государственного финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности России

 

1) субъект контроля (кто  контролирует);

 

2) объект контроля (кого  контролируют);

 

3) предмет контроля (что  контролируют);

 

4) принципы контроля;

 

5) метод (методика) контроля;

 

6) техника и технология  контроля;

 

7) принятие решения по  результатам контроля;

 

8) оценка эффективности  контроля.

 

Перечисленные элементы системы  контроля составляют в совокупности механизм финансового контроля, который  должен регламентироваться нормативными юридическими актами, которые в совокупности образуют финансовое (бюджетное) право.

 

Финансовое право определяет меру ответственности экономических  субъектов за соблюдение (или несоблюдение) бюджетной дисциплины. Без административных, материально-финансовых мер воздействия  на нарушителей бюджетно-налогового законодательства невозможно достичь  высоких результатов в выполнении поставленных перед контролем задач.

 

Цель и задачи государственного финансового контроля определяют и  его основные функции.

 

Эти функции можно классифицировать по двум признакам: во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения; во-вторых, на базе содержательного  значения функций контроля.

 

В первой части это касается социального управления, политического  руководства, правового регулирования.

 

Активная, творчески организуемая роль финансового контроля проявляется  в его собственных функциях. Как  фактор, обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контрольная  деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения  через функции: выявление отклонения, анализ причин отклонения, коррекция  деятельности объекта контроля, превенция  и правоохрана.

 

Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это - установление отклонений в исполнении законов в части использования  средств государственного бюджета; отклонения в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонения в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.

 

Анализ причин отклонений. Эта функция предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных  за отклонение.

 

Функция коррекции заключается  в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также  процессе финансово-хозяйственной  деятельности предприятий и организаций.

 

Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности  контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики - выявление  причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с  целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.

 

При всем многообразии субъектов  контрольной деятельности они все  в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели превенции  достигаются: а) в процессе осуществления  контрольной деятельности при выявлении  правонарушений и виновных лиц; б) при  реализации правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых  сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям; в) при проведении контрольными органами конкретных профилактических мер.

 

Особое место в системе  мер профилактики занимают правовые акты контрольных органов. Сам факт вынесения обоснованного и законного  постановления по делу имеет важное превентивное значение, причем не только для лица, признанного виновным, но и для всех лиц, прямо или  косвенно вовлеченных в процесс  контроля. Существует целый ряд специальных  правовых актов профилактического  характера, выносимых субъектами контроля.

 

Первостепенное значение в деятельности контрольных органов  имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех  или иных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработка и проведение в жизнь превентивных мероприятий организационного и  воспитательного характера, дача рекомендаций и обязательных указаний органам  управления по принятию соответствующих  мер.

 

Стало быть, профилактика является наиболее перспективным видом контрольной  деятельности, основное назначение которой  предупредить возможные правонарушения, определить меры по устранению условий, способствующих совершению правонарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения привести в действие соответствующие  правоохранительные средства.

 

Функция правоохраны. Контрольная  деятельность органов государства  является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных  лиц и граждан, виновных в недостатках  и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия.

 

По действующему законодательству не все контрольные органы полномочны как самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц, так и ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к административной ответственности, а перед судебно-следственными - о привлечении к уголовной ответственности.

 

Таким образом, можно сделать  определенные выводы. Во-первых, государственный  финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться  как функция: социального управления и правового регулирования. Во-вторых, как специфическая форма государственной  деятельности контрольная деятельность обладает собственными функциями: фиксации отклонений, анализа, корректировки, социальной превенции, правоохраны.

 

1.2. Система государственного  финансового контроля.

 

В результате действия всех ветвей государственной власти в  России сформировалась целостная, отвечающая принятым в международной практике нормам система государственного финансового  контроля.

 

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации  реализуется в форме общегосударственного, бюджетно-финансового и ведомственного.

 

Общегосударственный финансовый контроль направлен на все хозяйствующие  субъекты независимо от формы собственности  или ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной  власти и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а также специальными контрольными органами, основной функцией которых  является государственный финансовый контроль. Объектом этого контроля является прежде всего соблюдение хозяйствующими субъектами финансового законодательства и финансовых интересов государства. Особое место в этом виде контроля занимает налоговый контроль. Этот контроль возложен на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и его службы на местах.

 

Ведомственный финансовый контроль - это внутренний контроль отдельных  государственных ведомств, объектом которого является производственная и  финансовая отчетность подведомственных мероприятий, организаций и учреждений.

 

Бюджетно-финансовый контроль - контроль, проводимый в бюджетно-финансовой сфере, предметом которого являются процессы формирования и использования  финансовых ресурсов государства.

 

Согласно Бюджетному кодексу  Российской Федерации, бюджетно-финансовый контроль в России осуществляют:

 

Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления, которые (ст. 151, 265) имеют  право на создание собственных контрольных  органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов;

 

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (ст. 151, 266) - Министерства финансов Российской Федерации, Федеральное Казначейство, финансовые органы и органы финансового  контроля, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, главные  распорядители, распорядители бюджетных  средств.

 

 

Непосредственно бюджетно-финансовый контроль проводят:

 

• В области использования средств федерального бюджета; внешний контроль (по заявкам представительных и исполнительных органов власти) - Счетная палата Российской Федерации; Внутренний межведомственный и ведомственный (по линии Минфина России) контроль - Счетная палата Российской Федерации; внутренний межведомственный и ведомственный ( по линии Минфина России) контроль - Главное управление Федерального казначейства и Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах Федерации;

 

• В области использования средстве региональных бюджетов: внешний контроль (по заявкам представительных и исполнительных органов власти) - контрольно-счетные органы субъектов Федерации, внутренний межведомственный и ведомственный ( по линии администраций регионов и их финансовых органов) - финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств, а также созданные исполнительной властью региональные органы финансового контроля.

 

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Во всех государствах в зависимости  от специфики их устройства сложились  свои системы финансового контроля. Тем не менее организация и деятельность контрольно-ревизионных сетей в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выраженных многолетним международным опытом. Так, например, осуществление любой крупной программы обязательно включает в себя подсистемы контроля. Важнейшим звеном государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать орган контроля по линии законодательной власти. Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля за расходованием государственных средств: в России — это Счетная палата РФ, в США — Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса, в Великобритании — Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде — Ведомство Генерального ревизора, во Франции — Суд счетов, в Швеции — Национальное ревизионное бюро, в Австрии, ФРГ, Франции, Венгрии — Счетные палаты при бундестаге и парламенте.

 

Кроме институтов парламентского контроля в большинстве стран  действует также система контроля по линии исполнительной власти или  так называемый правительственный  контроль, а также органы финансового  контроля при главе государства (президентский контроль). В США — это система инспекторских служб в федеральных министерствах и ведомствах, Административно-бюджетное управление при Президенте, Президентский совет честности и эффективности в правительстве и иные контрольные органы; в Великобритании центральный орган правительственного финансового контроля — Комитет общественных счетов при Правительстве; в Германии — это Федеральное финансовое ведомство; в Канаде — Офис Генерального контролера и т. д.

 

В наиболее концентрированном  виде подходы к организации финансового  контроля в промышленно развитых странах сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. Декларация закрепляет общепризнанное на Западе мнение, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. В Декларации обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран в современных условиях с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контрольной работы.

 

Лимская Декларация указывает, что для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, независимость которого должна быть закреплена в законодательном порядке. Это в равной степени распространяется на субъекты федеративных государств, особенно там, где они обладают высокой степенью суверенности, в первую очередь в бюджетно-финансовой сфере, как это имеет место в России. То есть в субъектах Российской Федерации также в указанных целях рекомендуется создавать высшие для данного государственно-территориального образования независимые органы финансового контроля.

 

Международный опыт показывает, что наличие такого органа тем  более необходимо, так как деятельность государства все более распространяется на социальную и экономическую область, и тем самым государство переступает  традиционные рамки государственных  финансовых действий. Для России это  еще более актуально, поскольку если в развитых странах усиливается вмешательство государства в экономические процессы, то в государствах, осуществляющих переход от планового хозяйства к рыночному, степень государственного регулирования экономики и государственной ответственности в социальной сфере неизмеримо более высоки.

 

Например, французская система  внешнего контроля государственных  финансов характеризуется наличием общенациональной структуры государственных  бухгалтеров, работающих в административно-территориальных  единицах страны (коммунах, департаментах  и округах). Они наделены полномочиями управлять государственными денежными  средствами, ответственны за правильность осуществляемых ими операций и обязаны возмещать за свой счет ошибочно выплаченные или невостребованные денежные средства. Учет государственных финансовых операций основывается на двух основных принципах: с одной стороны, на законом установленном разделении функций распорядителей кредитов (министры, руководители  других государственных органов, председатели или мэры органов местного самоуправления, управляющие или директора государственных учреждений) и государственных бухгалтеров, а с другой стороны – на персональной денежной ответственности государственных бухгалтеров.

 

В развитых странах государственные  органы контроля являются главным инструментом воздействия на экономику. В США  суммарный экономический эффект от деятельности федеральных контрольных  органов: Главное контрольное управление конгресса во главе с генеральным контролером; Административно-бюджетное управление при президенте, система инспекторских служб в федеральных министерствах; президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях, по данным исследовательской группы конгресса США, за последние 50 лет исчисляется примерно в 500 миллиардов долларов.