Внешний государственный долг Российской Федерации

Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Поскольку денежно-кредитные  операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства Российской Федерации. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства Российской Федерации в ликвидных средствах. Вместе с тем обеспечение необходимой степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.

При составлении бюджета  на очередной финансовый год в  источниках внешнего финансирования и  в расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются  возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы финансирования погашения долга товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет). В результате зачастую вместо погашения долга происходит списание процентных платежей. В связи с этим при планировании бюджета точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным.

В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.

Государственный долг Российской Федерации является мультивалютным долгом. Это значит, что при планировании расходов по обслуживанию и погашению  долга на долгосрочную перспективу  должны прогнозироваться соотношения курсов валют. Однако такие прогнозы отсутствуют в материалах Правительства Российской Федерации и Банка России. Более того, Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено представление указанных прогнозных соотношений в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В перечне документов и материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации  для представления в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, отсутствуют расчеты источников финансирования дефицита (профицита) федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности), что в определенных условиях может негативно отражаться на возможностях проведения анализа обоснованности проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Учет государственных  долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банком России и Внешэкономбанком СССР), а также различными департаментами Минфина России.

Государственная книга  внешнего долга Российской Федерации  служит только для документальной регистрации  соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга.

Требования Федерального закона от 15 августа 1996 года №115-ФЗ "О  бюджетной классификации Российской Федерации", приказов Минфина России от 25 мая 1999 года №38н и от 11 декабря 2002 года №127н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" в части классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведенным выше.[14]

Действующей бюджетной  классификацией не выполняются требования Бюджетного кодекса Российской Федерации  о выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных гарантий, относимых на государственный внешний долг Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон от 15 августа 1996 года №115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" включает изменения от 2 и 26 марта 1998 года, 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года, 7 мая 2002 года, 6 мая 2003 года. Таким образом, изменения в упомянутый закон вносились уже после введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 года), но при этом отсутствовали необходимые изменения для приведения настоящего нормативного документа в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации при составлении  отчетности об исполнении федерального бюджета выполняет требования Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации". Государственные гарантии не выделяются отдельной строкой, а фактически включаются в отчет:

• по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• по привлечению (использованию) и погашению кредитов международным финансовым организациям и правительствам иностранных государств;

• в структуру государственного внешнего долга - по задолженности международным финансовым организациям, официальным кредиторам - членам Парижского клуба кредиторов и официальным кредиторам - не членам Парижского клуба кредиторов.

Основные характеристики федерального бюджета в части  операций с государственными долговыми  обязательствами отражаются в приложениях  к проекту федерального закона о  федеральном бюджете на очередной финансовый год. При исполнении федерального бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета возможны существенные отклонения от установленных в приложениях показателей за счет замены внешних заимствований внутренними, в результате чего происходит изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Выводы  по главе: Важным средством увеличения финансовых возможностей государства выступает государственный кредит, который является вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета.

Государственный долг как  экономическая категория представляет собой определенную систему отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами - с другой, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства. Государственный долг бывает внешним и внутренним.

В международной практике существуют два принципиально разных определения внешнего долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задолженность, выраженная в иностранной валюте.

При принятии бюджета  на очередной финансовый год определяются:

- верхний предел государственного внешнего долга РФ;

- верхний предел внешнего долга  перед РФ;

- предел предоставления гарантий  третьим лицам. 

В Бюджетном кодексе  Российской Федерации основные положения  и понятия (с учетом дополнений и  изменений) по активной части долга приведены в главе 15 "Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией" и по пассивной части долга - в главе 14 "Государственный и муниципальный долг".

Глава 2. Анализ структуры и динамики внешнего                  долга

Сравнительно  недавно на официальном сайте  Центрального банка Российской Федерации  в Интернете появился специальный раздел, содержащий статистические материалы о внешнем долге России. Новые сведения существенно расширяют информацию о состоянии и структуре этого важного элемента участия страны в использовании мировых кредитных ресурсов.

Начиная с 2000 г. Банк России стал включать в публикации о платежном балансе сначала  годовые, а затем и ежеквартальные данные о внешнем долге Российской Федерации, учитывающие задолженность всех российских резидентов перед нерезидентами, включая не только долги органов государственного управления (федеральных властей, субъектов Федерации) и органов денежно-кредитного регулирования, но и долги частного сектора — банков и нефинансовых предприятий. Недостатки этой информации (если можно говорить о них как о недостатках) заключались в том, что сведения о состоянии внешнего долга показывались только за текущий год, они не содержали разбивки на долги в иностранной валюте и рублях, а оценки за период, предшествующий 1999 г., вообще отсутствовали.

В новых материалах Банка России в сети Интернет эти  недостатки в значительной степени  устранены. Главное новшество - собраны в одном месте и представлены сквозные динамические ряды сопоставимых данных с 1994-го по 2008 г., охватывающие все категории должников и все виды задолженности. К этому основополагающему статистическому массиву впервые добавлены сведения о валютной структуре внешнего долга (пока в 2005 - 2007 гг.); о распределении внешнего долга по срокам погашения на долго-срочную и краткосрочную задолженность с выделением соответствующих финансовых инструментов (тоже в 2005 - 2007 гг.); о состоянии в 2006 - 2008 гг. внешнего долга государственного сектора в расширенном определении; о формировании долгов небанковских корпораций в 2007 г. в ссудной форме с распределением по странам кредиторов и в разбивке по валютам платежа.

2.1. Динамика и структура внешнего  долга

Динамика внешнего долга

Исторически внешний долг Российской Федерации  сформировался из двух частей. Первую часть - долг бывшего СССР - Россия целиком приняла на себя, включая свою долю и долю остальных бывших союзных республик. Вторая часть – новый российский долг - долговые обязательства перед нерезидентами, возникшие за время существования новой России. Долг бывшего СССР, если не считать временных колебаний из-за задержек платежей и курсовых переоценок, в принципе должен сокращаться. Величина нового российского долга зависит от потребностей заемщиков и возможностей их доступа к мировым кредитным ресурсам.

Три этапа  прослеживаются в динамике российского  внешнего долга. Первый этап (1992-1998 гг.) отличался тем, что быстрые темпы нарастания внешней задолженности, главным образом, за счет новых заимствований, никак не соответствовали возможностям ее нормального урегулирования и погашения. К концу этапа общая сумма долга превысила 188 млрд. долл. США, т. е. почти удвоилась. Прирост в размере около 92 млрд. в подавляющей массе пришелся на долю новых долгов (свыше 90 млрд. долл.), да и долг бывшего СССР не только не сократился, но несколько возрос. В конце 1993 г. внешний долг России превышал ее тогдашние международные валютные резервы в 13 раз, а пересчитанный в рубли по текущему валютному курсу составлял около 91% величины внутреннего валового продукта этого года. Пять лет спустя (в конце 1998 г.) внешний долг России в долларовом выражении превысил валютные резервы (несколько возросшие) уже в 15 с лишним раз, тогда как в рублевом исчислении он почти в полтора раза (на 48%) превосходил размеры ВВП¹.[10]

Таблица 2.1.1

Внешний долг Российской Федерации (конец периода)