Внешний государственный долг Российской Федерации

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внешний государственный долг — это долговые обязательства  РФ как заемщика или гаранта погашения  займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Таким образом, в России главным  критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены «долговые обязательства.[7]

На мировом финансовом рынке  государство, прибегая к внешним  заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а предоставляя кредиты  иностранным государствам, их юридическим  лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.

При принятии бюджета на очередной  финансовый год определяются:

- верхний предел государственного  внешнего долга РФ;

- верхний предел внешнего долга перед РФ;

- предел предоставления гарантий  третьим лицам. Предельный размер  государственных внешних заимствований,

как правило, не должен превышать  годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга.

В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2008 год» [3] верхний предел государственного внешнего долга РФ определен в сумме 43,3 млрд. долларов США или 32,1 млрд. евро (без учета неурегулированной задолженности РФ в переводных рублях). Верхний предел государственного внешнего долга перед РФ (за исключением государств — участников СНГ) на 1 января 2010 года в сумме 43,9 млрд. долларов США, или 32,3 млрд. евро, и на 1 января 2011 года в сумме 45,0 млрд. долларов США, или 33,0 млрд. евро;

Предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований составляет 2,6 млрд. долл.

При разработке проекта  бюджета на очередной финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа  государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл., на весь срок займа.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, только в  том случае, если указанные внешние  заимствования осуществляются в  процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.

В Программу государственных внешних  заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

В советское время официальные  данные о размерах внешней задолженности  страны не публиковались. Однако имелись  оценки западных экспертов, в соответствии с которыми внешний долг СССР в 1971 г. оценивался в 1,8 млрд. долл. В 1989 г. эта задолженность оценивалась уже в 44,8 млрд. долл.

В соответствии с официальными данными, которые были опубликованы в СССР в 1989 г., на начало 1989 г. задолженность составляла 33,6 млрд. руб. При пересчете по официальному курсу рубля к доллару задолженность в свободно конвертируемой валюте была эквивалентна приблизительно 47 млрд. долл., а общая сумма долга — 56 млрд. долл.

В 1991 г. объем внешней задолженности составлял примерно 75—80 млрд. долл. В 60 млрд. долл. оценивался внешний долг СССР перед странами Запада и 17 млрд. долл. составлял долг государствам Восточной Европы и другим странам.

После ликвидации СССР назывались различные  цифры внешней задолженности — от 60 млрд. до 80 млрд. долл. Разнобой в цифрах был вызван различиями в методике подсчета величины долга. Например, применялись различные коэффициенты перевода задолженности в переводных и клиринговых рублях в долларовый эквивалент; в одних случаях оценивался только долг СССР, а в других — к нему приплюсовывалась задолженность по кредитам, полученным уже Россией, и т.п.

В целом после 1992 г. союзный долг, который составил основную долю современного российского долга, стали оценивать  в 180 млрд. долл.16. По состоянию на 1 января 2002 г. государственный внешний долг РФ составил 146,6 млрд. долл.

Современный внешний долг России состоит  из двух частей:

1. Долг бывшего СССР, который  приняла на себя Россия после  распада СССР.

2.  Новый долг России, который формировался в основном после 1992г.

В свою очередь, долг бывшего СССР в течение длительного времени  включал: задолженность Парижскому клубу кредиторов; задолженность  Лондонскому клубу кредиторов; три  первых выпуска облигаций государственного внутреннего валютного займа (ОВГВЗ), являющиеся переоформленными задолженностями юридическим лицам — владельцам «замороженных» валютных счетов во Внешэкономбанке; задолженность перед бывшими социалистическими странами.

В настоящее время задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, переоформленная в результате реструктуризации 2000 г. в суверенные еврооблигации, учитывается в составе нового российского долга.

В целом структура внешнего долга  представлена в табл.1.

                            

                                                                                                                                 таблица 1.1

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации* по

состоянию на 01 октября 2008 года

 

Категория долга	млрд. долларов США	млрд. евро**
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая  обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией )	40.4	28.0
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации	1.4	1.0
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами  Парижского клуба	2.0	1.4
Задолженность перед официальными кредиторами - бывшими  странами СЭВ	1.5	1.0
Коммерческая  задолженность бывшего СССР***	0.8	0.6
Задолженность перед международными финансовыми организациями	4.6	3.2
Задолженность по еврооблигационным займам	27.7	19.2
Задолженность по ОВГВЗ	1.8	1.2
Предоставление  гарантий Российской Федерации в иностранной валюте	0.6	0.4

*-- в соответствии с 6 статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации внешним долгом являются

обязательства, возникающие в иностранной валюте;

** Объем государственного  внешнего долга Российской Федерации  в евро исходя из соотношения

доллар/евро по курсу Банка России на последний день месяца перед отчетной датой.

*** Потенциальный  объем требований иностранных  коммерческих кредиторов бывшего  СССР,

подлежащих выверке  в целях признания коммерческой задолженностью бывшего СССР

 

 

Новый российский внешний  долг состоит из нескольких частей. Его можно классифицировать по разным признакам. Так, по субъектам заимствования новый российский долг можно разделить на:

1)  долг органов  государственного управления (федеральные  органы и местные органы власти);

2) задолженность Банка России;

3) задолженность кредитных организаций;

4) задолженность нефинансовых предприятий.

Основную долю внешнего долга России составляют обязательства сектора  государственного управления. Внешний  долг местных органов власти существует в основном в виде еврооблигаций  и кредитов иностранных банков.

По формам заимствования внешний  долг можно разделить на:

1) кредиты международных финансовых  организаций;

2)  кредиты иностранных государств;

3) еврооблигации;

4) валютные облигации внутреннего  займа (нерезиденты);

5) кредиты и займы российских компаний;

6) кредиты и займы российских  банков.

 

Впервые российские коммерческие банки выступили заемщиками на международном  рынке капиталов в конце 1995 г. Первыми кредиторами российских банков были МБРР и ЕБРР. В основном они использовались для кратко- и среднесрочного кредитования отдельных банков или для спекулятивных операций на российском финансовом рынке. Использовались лишь две формы заимствования: синдицированные кредиты и еврооблигационные займы. Синдицированный кредит — это кредит, который предоставляется одному заемщику группой банков (консорциумом или синдикатом), не является связанным и не предполагает обеспечения.

Для России как самостоятельного заемщика важным источником внешних  заимствований являются кредиты  международных финансовых организаций — МВФ и МБРР. В 1992 г. Россия, вместо СССР, присоединилась к Всемирному банку (МБРР и МФК), МВФ и ЕБРР.

Все займы, предоставляемые  России Всемирным банком, были предназначены  в основном для финансирования конкретных проектов, т.е. являлись связанными. Кредиты МВФ в 90-е гг. были направлены главным образом на решение вопросов дефицита бюджета, ликвидации нетарифных барьеров, для отмены экспортных пошлин на нефть и газ, повышение акцизов и др. Всего на 1 октября 2008 г. кредиты международных финансовых организаций составляли 4,6 млрд. долл. или 11,4% нового российского долга.

 

1.3. Законодательная база управления государственным долгом

 До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (принят 31 июля 1998 года №145-ФЗ) законодательную основу в сфере управления государственным долгом составляли 2 основных Федеральных закона: "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 года №3877-1 и "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 17 декабря 1994 года №76-ФЗ.[14]

Полномочия Правительства  Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом были определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). В соответствии со статьей 15 "Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики" вышеуказанного закона Правительство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.[14]

Отдельные вопросы, связанные  с управлением государственным долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и учетом этих операций, регулировались и продолжают в настоящее время регламентироваться в нормативных документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка.

В Бюджетном кодексе  Российской Федерации основные положения  и понятия (с учетом дополнений и  изменений) по активной части долга  приведены в главе 15 "Государственные  кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией" и по пассивной части долга - в главе 14 "Государственный и муниципальный долг".

С 1 января 2000 года в связи  с изменением бюджетной классификации в структуре государственного внешнего долга не выделяются долговые обязательства бывшего СССР.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации  впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы  учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.

Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы  координации действий Правительства  Российской Федерации и Банка  России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

В настоящее время  упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и  денежно-кредитной политики Правительства  Российской Федерации и Банка  России на соответствующий год. При  этом механизм координации текущей  долговой, валютной и денежно-кредитной политики до сих пор законодательно не определен.