9.2.6. предложения
по формированию федерального
бюджета и финансированию Службы;
9.2.7. проекты положений
о территориальных органах Службы;
9.3. назначает на
должность и освобождает от
должности работников центрального
аппарата Службы, заместителей руководителей
ее территориальных органов;
9.4. решает в соответствии
с законодательством Российской
Федерации о государственной
службе вопросы, связанные с
прохождением федеральной государственной
службы в Службе;
9.5. утверждает структуру
и штатное расписание аппарата
Службы в пределах установленных
Правительством Российской Федерации
фонда оплаты труда и численности
работников, смету расходов на
содержание аппарата Службы в
пределах утвержденных на соответствующий
период ассигнований, предусмотренных
в федеральном бюджете;
9.6. утверждает численность
и фонд оплаты труда работников
территориальных органов Службы
в пределах показателей, установленных
Правительством Российской Федерации,
а также смету расходов на
их содержание в пределах утвержденных
на соответствующий период ассигнований,
предусмотренных в федеральном бюджете;
9.7. на основании
и во исполнение Конституции
Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных
законов, актов Президента Российской
Федерации, Правительства Российской
Федерации и Министерства финансов
Российской Федерации издает
приказы по вопросам, отнесенным
к компетенции Службы;
9.8. имеет право
обращаться по вопросам установленной
сферы деятельности к соответствующим
федеральным министрам и руководителям
иных федеральных органов исполнительной
власти.
10. Финансирование
расходов на содержание центрального
аппарата, территориальных органов
Федеральной службы по финансовому
мониторингу осуществляется за
счет средств, предусмотренных
в федеральном бюджете.
11. Федеральная служба
по финансовому мониторингу является
юридическим лицом, имеет печать
с изображением Государственного
герба Российской Федерации и
со своим наименованием, иные
печати, штампы и бланки установленного
образца, а также счета, открываемые
в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
12. Место нахождения
Федеральной службы по финансовому
мониторингу – Москва
ФИНАНСОВЫЙ
МОНИТОРИНГ КАК ВИД
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯСтатья
посвящена вопросам определения места
финансового мониторинга в системе финансового
права. Ррассматриваютсяорганы государственной
власти, в чью компетенцию входят вопросы
осуществления финансового мониторинга,
основные ме-ры, направленные на противодействие
отмыванию доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма ицели
данной деятельности. Ключевые слова:
доходы; финансовый мониторинг и контроль;
терроризм; финансовая разведка.Финансовый
мониторинг как правовое и экономи-ческое
явление в рамках борьбы с противодействиемлегализации
(отмыванию) доходов, полученных пре-ступным
путем, и финансированию терроризма воз-никло
сравнительно недавно, в отличие от самого
тер-мина «мониторинг», который широко
используется всфере экологического,
технологического мониторинга,а также
в сфере финансов [1. С. 38]. В настоящее время
отсутствуют научные исследо-вания, определяющие
место финансового мониторингав российской
правовой системе, за исключением от-дельных
отсылок на нормы различных отраслей права.Так,
В.И. Михайлов отмечает, что противодействиелегализации
доходов от незаконной деятельности осу-ществляется
в финансовой, банковской, администра-тивной,
уголовно-процессуальной и других сферахдеятельности,
однако не определяет предметы регули-рования
соответствующих отраслей права [2. С. 50].
На наш взгляд, отношения, возникающие
в сферефинансового мониторинга, следует
рассматривать,прежде всего, в рамках
финансово-правового поля понескольким
причинам. Во-первых, под определение финансового
монито-ринга попадают общественные отношения,
одним изсубъектов которых является уполномоченный
органгосударства либо иной субъект, выполняющий
пуб-личную функцию, наделенный в силу
закона полномо-чиями давать указания
другому субъекту. В настоящий момент
такими уполномоченными ор-ганами государства
в сфере финансового мониторингаявляются
Росфинмониторинг и надзорные органы
(БанкРоссии, Федеральная служба по финансовым
рынкамРоссии, Государственная пробирная
палата, Росстрах-надзор). К уполномоченным
организациям, выполняю-щим делегированные
публичные функции, следует от-нести субъектов
финансового мониторинга. Иными сло-вами,
имеют место вертикально-властные отношения,относящиеся
к предмету финансового права.На возможность
отнесения общественных отноше-ний в сфере
финансового мониторинга к предмету ре-гулирования
финансового права указывает и тот факт,что
комплекс мер, осуществляемых субъектами
финан-сового мониторинга (обязательный
и факультативныйфинансовый мониторинг),
являющихся сущностьюфинансового мониторинга,
регулируется нормами фи-нансового права.
Как справедливо подчеркиваетО.Н. Горбунова,
«основными задачами Комитета Рос-сийской
Федерации по финансовому мониторингу
яв-ляются: сбор, обработка и анализ информации
об опе-рациях с денежными средствами
или иным имущест-вом, подлежащих контролю
в соответствии с законода-тельством Российской
Федерации. Представляется, чтодля проведения
подобного мониторинга большую рольиграют
нормы финансового права, которые регулируютфинансовую
деятельность государства, т.е. деятель-ность
по аккумуляции, перераспределению и использо-ванию
фондов денежных средств» [3. С. 86].Во-вторых,
методом правового регулирования об-щественных
отношений в сфере финансового монито-ринга
выступает императивный метод, устанавливаю-щий
вертикальные правоотношения между: 1)
Росфин-мониторингом и надзорными органами,
что имеет ме-сто, например, при установлении
обязанности БанкаРоссии согласовывать
правовые акты в сфере финансо-вого мониторинга
с Росфинмониторингом; 2) Росфин-мониторингом
и надзорными органами, с одной сторо-ны,
и субъектами финансового мониторинга,
с другойстороны, например, при проведении
проверок соблю-дения субъектами финансового
мониторинга законода-тельства о противодействии
легализации преступныхдоходов и финансированию
терроризма; 3) субъектамифинансового
мониторинга и их клиентами при выпол-нении
функции в сфере финансового мониторинга,
на-пример, при требовании о предоставлении
информациио проведенной операции или
реализации права на при-остановление
исполнения операции.В-третьих, объектом
финансового мониторинга, какбыло сказано
ранее, выступают, прежде всего, опера-ции
с денежными средствами. Несмотря на то,
что кон-тролю подлежат также операции
с иным имуществом,следует отметить, что
именно деньги являются тем фи-нансовым
инструментом, который более легко отмыть,чем
«угнанный автомобиль», «украденное произведе-ние
искусства», «ювелирные украшения», которые,
вотличие от денег, обладают определенной
индивиду-альностью. Иными словами, объектом
финансовогомониторинга выступают финансовые
отношения. Всвою очередь, именно финансовые
отношения являют-ся объектом регулирования
финансового права.В-четвертых, финансовый
мониторинг, хотя и опо-средованно, но
связан с деятельностью государствен-ных
органов по аккумулированию, распределению
ииспользованию централизованных фондов
денежныхсредств, которая, в свою очередь,
является предметомфинансового права.Так,
в процессе финансового мониторинга могутбыть
выявлены операции с денежными средствами
илиимуществом, полученными в результате
незаконногоиспользования централизованных
фондов денежныхсредств государства или
муниципального образования.На тесную
взаимосвязь финансового мониторинга
сфинансовой деятельностью государства
указывает то,что, как следует из выступления
на парламентскихслушаниях Председателя
Банка России С.М. Игнатье-
--------------------------------------------------------------------------------
Page 2
106ва, из-за преступной
деятельности по отмыванию неза-конных
доходов «потери консолидированного бюджета(включая
государственные внебюджетные фонды)
со-ставляют от 500 до 800 млрд рублей в год»
[4]. Отмывание преступных доходов ограничивает
объ-ем поступлений в централизованные
денежные фонды,а значит, препятствует
аккумулированию денежныхсредств в бюджетах
различных уровней бюджетнойсистемы.
Как следствие, отмывание преступных дохо-дов
оказывает негативное влияние на финансовую
дея-тельность государства и общества
в целом.Кроме того, финансовый мониторинг,
как и в случае сфинансовой деятельностью
государства, направлен нареализацию
функций и задач государства и муниципаль-ных
образований, к которым следует отнести
обеспечениеэкономической безопасности
государства. Одной из со-ставляющих экономической
безопасности государстваявляется недопущение
преступных доходов в финансо-вую систему
Российской Федерации и предотвращениеиспользование
данной системы для отмывания преступ-ных
доходов и финансирования терроризма.Подтверждает
тесную взаимосвязь финансовогомониторинга
с финансовой деятельностью государстваО.Н.
Горбунова, утверждающая, что «финансовая
дея-тельность государства регулируется,
кроме того, спе-циальными законами, касающимися
той или иной об-ласти этой деятельности.
Именно к таким законам от-носится Федеральный
закон «О противодействии лега-лизации
(отмыванию) доходов, полученных путем…»[3.
С. 101]. В качестве последнего довода необходимо
отметить,что финансовые отношения являются
динамической кате-горией. В этой связи
должно развиваться и финансовоеправо
путем расширения сферы отношений, являющихсяпредметом
регулирования финансового права. Косвен-ным
подтверждением тому являются также словаП.М.
Годме, который утверждал, что наука финансовогоправа
выходит за пределы законодательства
о финансах июридического режима государственных
финансов… Этанаука изучает также те
последствия, которые возникаютдля государственных
финансов в результате действияпубличной
власти… [5. С. 43].И.В. Рукавишникова отмечает,
что «понятие и со-став финансового права
изменялись одновременно справовыми и
политическими режимами в обществе игосударстве»
[6. С. 9]. А значит, в том числе в соответ-ствии
с целями и задачами, которые преследовало
го-сударство на определенном этапе развития.
Бесспор-ным, на наш взгляд, является утверждение,
что однойиз современных задач развития
современного демокра-тического правового
российского государства являетсяборьба
с отмыванием преступных доходов и финанси-рованием
терроризма. Вместе с тем, несомненно,
в отношении состава иструктуры государственных
органов в сфере надзора засоблюдением
законодательства о финансовом монито-ринге,
их взаимодействии с Росфинмониторингом,прежде
всего, при привлечении субъектов финансовогомониторинга
к административной ответственности занарушение
законодательства о финансовом монито-ринге,
следует говорить о нормах административногоправа.В
части уголовного права и процесса возникающиепосле
передачи Росфинмониторингом материалов
вправоохранительные органы общественные
отношенияс участием правоохранительных
органов регулируютсянормами уголовного
и уголовно-процессуального пра-ва, и,
по определению, не могут рассматриваться
какфинансовый мониторинг. По той же причине
нельзяотнести правоохранительные органы
ни к одному изуровней уполномоченных
органов власти и организа-ций в сфере
финансового мониторинга.Таким образом,
наличие норм различных отраслейправа
позволяет говорить о формирующемся ком-плексном
правовом регулировании вопросов противо-действия
легализации преступных доходов и финанси-рования
терроризма. Вместе с тем представляется
возможным говорить оприоритетном значении
норм финансового права в регули-ровании
общественных отношений, которые являютсясущностью
финансового мониторинга, а именно отноше-ний
по контролю (выявлению) операций, связанных
с от-мыванием преступных доходов и финансированием
терро-ризма. Иными словами, контрольная
сущность финансово-го мониторинга дает
нам право говорить о финансовоммониторинге
как о новом виде финансового контроля.
Рассматривает финансовый мониторинг
как само-стоятельный вид финансового
контроля и Н.И. Хими-чева, связывая принятие
мер по усилению государст-венного финансового
контроля с принятием Закона опротиводействии
отмыванию преступных доходов ифинансированию
терроризма [7. С. 146].В целях обоснования
данной точки зрения рассмот-рим принципы
и функции государственного финансо-вого
контроля в преломлении к финансовому
монито-рингу. На наш взгляд, в основе функционирования
фи-нансового контроля и финансового мониторинга
лежатобщие организационно-правовые принципы.
Как вид финансового контроля финансовый
монито-ринг основывается на ряде принципов,
присущих кон-трольной деятельности. В
частности, к принципам фи-нансового мониторинга
возможно отнести принципы,которые изложены
в Лимской декларации руководящихпринципов
контроля (Принята IX Конгрессом Между-народной
организации высших контрольных органов(ИНТОСАИ)
в 1977 г.). К ним следует отнести принципнезависимости,
объективности, компетентности органовфинансового
контроля [8. С. 576–586]. Осуществление финансовым
мониторингом иден-тичных с финансовым
контролем функций, на нашвзгляд, также
следует рассматривать в качестве допол-нительного
доказательства финансово-правовой и,
вчастности, финансово-контрольной природы
финансо-вого мониторинга. В качестве
функций контрольной деятельностипринято
выделять функцию корректировки, социаль-ной
превенции и правоохраны [9. С. 114]. Так, в
рамкахреализации функции социальной
превенции системафинансового мониторинга
противодействует использо-ванию финансовой
системы в целях отмывания пре-ступных
доходов, тем самым лишая преступные эле-менты
финансово-экономической базы для совершенияновых
преступлений. В данном аспекте система
мер поПОД/ФТ носит превентивный характер.
--------------------------------------------------------------------------------
Page 3
107В свою очередь,
при осуществлении правоохрани-тельной
функции финансовый мониторинг находит
отра-жение в выявлении операций, в которых
используютсяденежные средства или иное
имущество, полученныепреступным путем.
Здесь наибольшую роль играют такиемеры
противодействия, как обязательный и факультатив-ный
(дополнительный) финансовый мониторинг.
Функция корректировки связана, прежде
всего, снадзорной и методической деятельностью
Росфинмони-торинга, Банка России и иных
надзорных органов в сфе-ре противодействия
отмыванию преступных доходов ифинансированию
терроризма. Если первая – надзорнаядеятельность
дает возможность выявить нарушения инедостатки
в работе субъектов финансового мониторин-га
по противодействию отмыванию доходов
и финанси-рованию терроризма в целях
их дальнейшего устране-ния, то вторая
(методическая) деятельность дает воз-можность
скорректировать действующую систему
фи-нансового мониторинга в соответствии
с изменяющейсядействительностью, в том
числе появлением новым спо-собов и методов
отмывания преступных доходов.Наконец,
следует отметить, что государственныморганом,
осуществляющим данные функции в сферепротиводействия
отмыванию преступных доходов ифинансированию
терроризма, выступает Росфинмони-торинг,
который по определению является органомгосударственного
финансового контроля.Находит данная
точка зрения сторонников и в на-учных
кругах. Так, С.В. Запольский относит Федераль-ную
службу по финансовому мониторингу к органамфинансового
контроля [10. С. 12]. Поддерживает дан-ную
точку зрения и О.Н. Горбунова, которая
такжерассматривает Росфинмониторинг
в качестве органагосударственной власти,
осуществляющего финансо-вый контроль
[3. С. 85]. Справедливо утверждая, что «большое
значение всфере валютного контроля играет
Федеральный законот 07.08.2001 г. “О противодействии
легализации (от-мыванию) доходов, полученных
преступным путем”, всоответствии с которым,
а также согласно Указу Пре-зидента РФ
от 1 ноября 2001 г. в структуре Министер-ства
финансов РФ был образован Комитет РоссийскойФедерации
по финансовому мониторингу (КФМ Рос-сии)»,
Е.Ю. Грачева относит Росфинмониторинг
к го-сударственным органам, осуществляющим
финансо-вый контроль [9. С. 48]. Причисляют
Федеральнуюслужбу по финансовому мониторингу
к органам госу-дарственного финансового
контроля и ряд других фи-нансистов-правоведов
[11. С. 118]. Иными словами, в настоящее время
в науке финан-сового права Федеральная
служба по финансовому мо-ниторингу рассматривается
как неотъемлемая частьсистемы органов
государственного финансового кон-троля,
что также дает право рассматривать деятель-ность
данной службы как деятельность по осуществле-нию
государственного финансового контроля.Вместе
с тем, на наш взгляд, в рамках финансовогоконтроля
финансовый мониторинг может рассматри-ваться
как государственный финансовый контроль,
таки как негосударственный (внутрихозяйственный
иливнутрикорпоративный) контроль, осуществляемый
не-посредственно субъектом финансового
мониторинга. Этой позиции придерживается
и законодатель, ко-торый рассматривает
обязательный контроль какфункцию Росфинмониторинга.
Обязательный контрольнормативно определяется
как совокупность принимае-мых уполномоченным
органом мер по контролю заоперациями
с денежными средствами или иным иму-ществом
на основании информации, представляемойему
организациями, осуществляющими такие
опера-ции, а также по проверке этой информации
в соответ-ствии с законодательством Российской
Федерации (го-сударственный финансовый
контроль). Несколько спорным является
утверждение В.В. Коря-ковцева и К.В. Питулько
о том, что сущностью обяза-тельного контроля
является информирование уполномо-ченного
органа о подконтрольных операциях [12.
С. 24]. На наш взгляд, сущность обязательного
контролязаключается как раз в сборе,
анализе, оценке информа-ции, полученной
от субъектов финансового монито-ринга
и предоставлении информации об операциях,которые
могут быть связаны с отмыванием преступныхдоходов
или финансированием терроризма в правоох-ранительные
органы. В свою очередь субъекты финансового
мониторин-га, к которым относятся организации,
осуществляющиеоперации с денежными средствами
или иным имуще-ством, осуществляют внутренний
контроль, которыйвыражается в выявлении
операций, подлежащих обяза-тельному контролю,
и иных операций с денежнымисредствами
или иным имуществом, связанных с лега-лизацией
(отмыванием) доходов, полученных преступ-ным
путем, и финансированием терроризма (внутрихо-зяйственный
финансовый контроль).В рамках государственного
финансового контроляРосфинмониторинг
осуществляет постановку на учеторганизаций,
в сфере деятельности которых отсутст-вуют
надзорные органы, осуществляет сбор и
анализинформации об операциях с денежными
средствами ииным имуществом, направление
данной информации вправоохранительные
органы при наличии достаточныхоснований
полагать, что данные операции связаны
сотмыванием преступных доходов и финансированиемтерроризма,
а надзорные органы проводят проверкусоблюдения
субъектами финансового мониторингазаконодательства
в сфере противодействия легализа-ции
доходов, полученных преступным путем,
и финан-сированию терроризма.В рамках
внутрикорпоративного финансового кон-троля
(внутрихозяйственного финансового монито-ринга)
субъекты финансового мониторинга осуществ-ляют
комплекс мер, направленных на противодействиелегализации
(отмыванию) преступных доходов и фи-нансированию
терроризма и исключения вовлеченно-сти
данного субъекта финансового мониторинга
в ле-гализацию преступных доходов или
финансированиетерроризма.Своеобразие
финансового мониторинга, на нашвзгляд,
заключается в том, что, осуществляя внутрен-ний
финансовый контроль, субъект финансового
мони-торинга одновременно осуществляет
и государствен-ный финансовый контроль,
иными словами, выполняетагентские функции
по осуществлению государственно-го финансового
контроля.
--------------------------------------------------------------------------------
Page 4
108Как справедливо
отмечают Г.А. Тосунян и А.Ю. Ви-кулин,
«обязательный контроль, осуществляемый
упол-номоченным органом, служит необходимым
дополнени-ем к системе обязательных процедур
внутреннего кон-троля, которые призваны
выполнять финансовые органи-зации по
отношению к своим клиентам» [13. С. 33].Именно
субъекты финансового мониторинга выявляютоперации,
подлежащие обязательному контролю (обяза-тельный
финансовый мониторинг) и необычные опера-ции
(факультативный финансовый мониторинг).К
мерам, осуществляемым субъектом финансовогомониторинга
в рамках государственного финансовогоконтроля,
следует относить: 1) идентификацию клиен-тов
и их выгодоприобретателей; 2) оценку риска
осу-ществления клиентом отмыванию доходов,
получен-ных преступным путем, и финансирования
терроризма;3) мониторинг за операциями,
подлежащими обяза-тельному контролю;
4) мониторинг за необычнымиоперациями;
5) направление сообщений в Росфинмо-ниторинг;
6) осуществление мер по противодействиюфинансированию
терроризма и экстремистской дея-тельности;
7) документальное фиксирование и хране-ние
информации об операциях, подлежащих обяза-тельному
и факультативному мониторингу; 8) подго-товку
и обучение кадров; 9) предоставление информа-ции
по запросам Росфинмониторинга; 10) обеспечениеконфиденциальности
мер, принимаемых субъектомфинансового
мониторинга. На основании изложенного
выше финансовый мо-ниторинг следует рассматривать
в рамках финансово-правового поля с отнесением
его к институту финансо-вого контроля.
Финансовый мониторинг можно опре-делить
как вид государственного и внутрихозяйствен-ного
финансового контроля, осуществляемого
Росфин-мониторингом, надзорными органами
и субъектамифинансового мониторинга
в целях недопущения пре-ступных доходов
в национальную экономику Россий-ской
Федерации и предотвращение использованиесубъектов
финансового мониторинга для отмыванияпреступных
доходов и финансирования терроризма.ЛИТЕРАТУРА1.
Набиев С.А. Теоретические аспекты и практика
применения соотношения правового регулирования
государственного финансового контроляи
финансового мониторинга: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2008. 217 с.2. Михайлов В.И. Противодействие
легализации доходов от преступной деятельности:
Правовое регулирование, уголовная ответственность,оперативно-розыскные
мероприятия и международное сотрудничество.
СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. 230 с.
3. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый
мониторинг в современной России. М., 2003.
160 с. 4. Выступление Председателя Банка
России С.М. Игнатьева на парламентских
слушаниях на тему: «Соответствие нормативного
регулирова-ния и практики осуществления
Банком России банковского надзора основным
положениям федерального законодательства»,
проведенныхКомитетом по кредитным организациям
и финансовым рынкам Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации20 февраля 2007 г. Режим доступа:
//www.cbr.ru5. Годме П.М. Финансовое право. М.:
Прогресс, 1978. 210 с. 6. Рукавишникова И.В.
Метод финансового права. М.: ОЛМА-ПРЕСС,
2004. 288 с.7. Финансовое право: Учеб. / Отв.
ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп.
М.: Юристъ, 2004. 350 с. 8. Международно-правовые
основы борьбы с коррупцией и отмыванием
преступных доходов: Сб. документов / Сост.
В.С. Овчинский. М.:ИНФРА-М, 2004. 586 с.9. Финансовый
контроль: Учеб. пособие / Е.Ю. Грачева,
Г.П. Толстопятенко, Е.А. Рыжкова. М.: Камерон,
2004. 190 с. 10. Запольский С.В. К вопросу о природе
финансовых правоотношений: информационная
составляющая // Финансовое право. 2007. №
8. С. 12–16.11. Финансовое право: Учеб. / К.С.
Бельский и др.; Под ред. С.В. Запольского.
М.: Российская академия правосудия; Эксмо,
2006. 640 с.12. Коряковцев В.В., Питулько К.В.
Комментарий к Федеральному закону «О
противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученныхпреступным путем,
и финансированию терроризма. СПб.: Питер,
2003. 130 с. 13. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный
комментарий к Федеральному закону «О
противодействии легализации (отмыванию)
доходов,полученных преступным путем».
М.: Дело, 2002. 145 с. Статья представлена научной
редакцией «Право» 1 сентября 2009 г.