Финансы бюджетных организаций

     В России наметилась органичная связь  образования с наукой, что превращает его в мощную движущую силу экономического роста, содействует увеличению валового внутреннего продукта, положительно влияя на социальные процессы в обществе. Хорошо образованный человек законопослушен, призван формировать здоровую социальную среду, легче адаптируется в меняющимся обществе [15, стр.34]. 

     1.2.Принципы  организации финансов  вузов

     Потребность в реформировании российской системы  высшего образования объективно обусловлена социально-экономическими изменениями, происходившими в стране. Новые экономические условия вызвали необходимость изменения подходов к планированию и финансированию расходов бюджета на высшее профессиональное образование, что предполагает адекватное изменение механизма формирования и использования финансовых ресурсов высшими учебными заведениями, структуры финансовых потоков, возникновение новых источников финансирования высшего профессионального образования, а также взаимоотношений вузов с главными распорядителями бюджетных средств. 
           Ограниченность бюджетных средств в условиях рыночной экономики вызывает объективную необходимость, с одной стороны, повышения эффективности использования вузами государственных финансовых ресурсов, с другой - привлечения этими учреждениями средств из внебюджетных источников. 
           Законодательство Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования опирается на положения Конституции РФ и включает Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 N 3266-1, федеральные законы «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 N 125-ФЗ и «Об утверждении федеральной программы развития образования» от 10.04.2000 N 51-ФЗ, а также другие нормативные акты. 
            Важнейшим шагом в развитии нормативно-правовой основы реформирования высшего образования стало принятие федеральных законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которые устанавливают границы и степень автономности вузов, устанавливая свободу вузов в определении содержания учебного процесса и направлений научных исследований, самостоятельность в расстановке кадров, финансово-хозяйственной и иной деятельности, предусмотренной уставом вуза. Для реализации этих прав в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» учредитель закрепляет за вузом на правах оперативного управления здания, строения, сооружения и другое имущество, а за государственными и муниципальными вузами - земельные участки в бессрочное пользование. Была также сделана попытка законодательно закрепить гарантии достаточного бюджетного финансирования образования в размере не менее 10% национального дохода ежегодно в Федеральном законе «Об образовании». Положение об обеспечении приоритетности развития высшего образования посредством финансирования государственных вузов за счет средств федерального бюджета законодательно было подтверждено также и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», устанавливавшем, что на цели высшего образования должно выделяться не менее 3% расходной части федерального бюджета, а объем подготовки специалистов должен составлять не менее 170 студентов на 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации. Кроме того, данные законы установили, что федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, финансовые средства за счет предоставления дополнительных платных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц.

     При этом гарантируется, что получение  вузом средств от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности не может приводить к снижению нормативов бюджетного финансирования или абсолютных размеров финансирования из бюджета.

     Таким образом, в данных нормативно-правовых актах были закреплены такие основы нового экономического механизма в высшем образовании, как многоканальность финансирования, предоставление широких прав по привлечению внебюджетных источников финансирования, а также система налоговых.

      
          1.3.Казначейское обслуживание вузов

     Сложность системы высшего профессионального  образования, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным  использование одного или нескольких финансовых инструментов, обусловливают  необходимость использования разнообразных  источников финансового обеспечения  учреждений высшего профессионального  образования, тем не менее в настоящее время основным источником финансирования системы высшего образования являются бюджетные средства [15, стр.25]. Исходя из этого механизм финансового обеспечения государственных высших учебных заведений в Российской Федерации строится с учетом следующих особенностей: 
          1. Руководствуясь ст. 158 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по распорядителям и (или) получателям средств. 
          2. Высшие учебные заведения составляют бюджетные заявки и проекты бюджетных смет на основе показателей, доводимых до них главным распорядителем бюджетных средств, таких, как контрольные цифры приема и предельные объемы финансирования на очередной финансовый год; индексы-дефляторы по различным статьям бюджетной сметы; ставки оплаты труда работников высшей школы; ставки единого социального налога (взноса); размеры трансфертов населению; материальные и финансовые нормы и нормативы, используемые для расчета и обоснования размера бюджетных ассигнований; 
           3. Бюджетная смета вуза утверждается распорядителем средств федерального бюджета по подразделу "Высшее образование" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации после принятия закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. 
           4. В бюджетной смете должны быть отражены все доходы вуза, получаемые как из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Согласно ст. 47 Федерального закона РФ "Об образовании" к предпринимательской деятельности относятся: торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией. 
           В статье 161 БК РФ установлено, что бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Данное положение БК РФ находится в полном соответствии со ст. 298 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, Законом РФ «Об образовании» и Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 N 1756-1. Однако при этом возникает разногласие между нормами этих нормативных правовых актов и ст. 42 БК РФ, предусматривающей перечисление доходов бюджетного учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в соответствующий бюджет как доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности либо как доходов от оказания платных услуг. В формулировке данной статьи не предусмотрен порядок расходования этих средств после перечисления в бюджет: будут ли они возвращены бюджетному учреждению или будут использованы в бюджете на другие цели, произойдет возврат в полном объеме или частично. Такой порядок ставит под сомнение гарантируемую ГК РФ и БК РФ самостоятельность учреждений высшего профессионального образования в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. 
Отсутствие таких гарантий снижает заинтересованность вузов в привлечении дополнительных внебюджетных средств, а также создает неравные условия функционирования для государственных и негосударственных вузов. 
            5. Основанием для расходования выделяемых из федерального бюджета ассигнований и планом финансирования вуза является утвержденная вышестоящим распорядителем бюджетных средств бюджетная смета. Бюджетные средства строго регламентированы и по назначению (носят строго целевой характер, их назначение определяется в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации), и по времени использования (использование средств ограничено не только рамками финансового года, но и кварталом). 
             6. Бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, к числу которых относятся вузы, обязаны использовать бюджетные средства исключительно через лицевые счета, открываемые органами Федерального казначейства, которые при переходе на казначейскую систему исполнения бюджета заменяют текущие бюджетные счета учреждений в кредитных организациях. На лицевых счетах главного распорядителя, распорядителя отражаются операции по распределению и доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до вузов, а на лицевом счете вуза - доведенные лимиты бюджетных обязательств, принятые денежные обязательства, объемы финансирования и кассовые расходы, осуществляемые органами Федерального казначейства по поручению вузов. 
Анализ механизма финансового обеспечения вузов позволяет сделать вывод об определенной узости организационно-правовой формы, в которой существует высшее учебное заведение, не позволяющей ему стать полноценным участником рыночных отношений. Статус бюджетного учреждения характеризуется рядом черт, не адекватных современным условиям, в которых функционируют вузы, предполагающих, с одной стороны, предоставление бюджетных средств, недостаточных для нормального функционирования учреждений, а с другой - отсутствие реальной самостоятельности вузов в использовании как бюджетных, так и внебюджетных средств. В числе наиболее важных характеристик этой организационно-правовой формы, негативно влияющих на организацию финансов вузов, можно выделить: отсутствие разработанных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, предусмотренных БК РФ (ст. 161), на основе которых должно осуществляться планирование бюджетных ассигнований на следующий финансовый год; 
ограничение финансово-хозяйственной самостоятельности вузов как в процессе бюджетного планирования, так и в ходе исполнения бюджета. В соответствии с бюджетным законодательством изменения в утвержденную смету доходов и расходов по любым основаниям могут быть внесены только главным распорядителем либо распорядителем бюджетных средств. 
излишнюю детализацию кодов экономической классификации, что приводит к необходимости постоянного внесения изменений в сметы доходов и расходов вузов в течение финансового года, ограничивает маневрирование бюджетными средствами и не позволяет осуществлять эффективную финансово-хозяйственную деятельность; отсутствие реальной самостоятельности в распоряжении внебюджетными средствами, определенной гражданским и бюджетным законодательством, при переводе внебюджетных средств на счета в органы Федерального казначейства, что зачастую приводит к невозможности своевременного и самостоятельного (без разрешения главного распорядителя бюджетных средств) использования внебюджетных средств; 
отсутствие преимуществ в налоговом режиме для бюджетных учреждений, стимулирующих занятие предпринимательской деятельностью в целях их развития. С введением гл. 25 НК РФ порядок налогообложения коммерческих и некоммерческих организаций (включая бюджетные учреждения) стал единым, исключающим предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям. 
Таким образом, решить эти задачи можно путем изменения организационно-правовых форм функционирования вузов и разработкой новых моделей финансового обеспечения предоставления государственных услуг в сфере высшего профессионального образования. Кроме того, к недостаткам действующего механизма финансирования вузов также относятся: 
затратный характер планирования; неэффективность расходов бюджета на финансирование высшего профессионального образования; ограничение самостоятельности вузов при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности; слабая увязка объемов и форм финансирования с конечными результатами деятельности вузов. Исходя из вышесказанного можно сделать выводы, что действующий механизм финансирования высшего профессионального образования не отвечает требованиям Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. и принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, предполагающих: нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования; последовательную реализацию принципа экономической автономии учебных заведений. 
           Таким образом, решение вышеуказанных проблем в финансировании высших учебных заведений в Российской Федерации поможет создать благоприятные предпосылки для реализации целей и задач формирования эффективных экономических отношений в высшем образовании, способствующих расширению экономической самостоятельности и автономии высших учебных заведений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Финансирование вузов  в РФ

     2.1.Планирование  бюджетных источников  финансирования

     Для чего нужно определять потребность  в бюджетных средствах? Ответ на этот вопрос для большинства представляется очевидным, но, как показывает практика, ответить на него бывает трудно. Потребность в бюджетных средствах для образовательного учреждения необходимо определять по следующим причинам [15]:

- необходимо знать, сколько бюджетных средств надо просить (обоснованно, разумеется) от учредителя;

- на что нужно в первую очередь расходовать средства,

если  учредитель выдал их в недостаточном  объеме;

- сколько дополнительных средств руководителю образовательного учреждения нужно «где-то» найти, чтобы обеспечить функционирование учреждения.

     Иными словами, расчет потребности в средствах  является основой финансового планирования деятельности учебного заведения. Расчет потребности в бюджетных средствах для финансирования образования осуществлялся и осуществляется по двум основным направлениям:

- обеспечение бюджетными средствами реализации конституционных гарантий доступности и бесплатности определенного уровня образования - от дошкольного до среднего профессионального включительно;

- обеспечение бюджетными средствами обучения в высших учебных заведениях на местах, определенных для поступления по конкурсу.

     Нетрудно  видеть, что эти направления основаны на двухосновных конституционных гарантиях. Таким образом, определение потребности в средствах базируется на определении количества учащихся, которые должны обучаться на соответствующем уровне образования.

     Для тех уровней образования, доступ к которым является всеобщим и бесплатным, расчеты основаны на демографических показателях, показателях расселения по территории России, а также показателях сети соответствующих образовательных учреждений. Разумеется, такие расчеты проводятся в территориальном разрезе, поскольку являются очень трудоемкими и требуют учета множества конкретных факторов, которые можно учесть только на местах. Иначе говоря, на местах учитываются все учащиеся «по головам» и применительно к конкретным условиям имеющихся учебных заведений, поскольку учить нужно всех. Другой вопрос, что делать это можно по-разному, в разных учебных заведениях, в несколько смен и т.д., но это уже в зависимости от местных условий.

     Для системы профессионального образования  проблема рас-

чета  потребности в местах для обучения (на которой базируется расчет потребности в средствах) выглядит несколько сложнее. На первый план в условиях планомерно организованной экономики выдвигалось удовлетворение количественно и качественно определенной потребности народного хозяйства в специалистах с начальным, средним и высшим профессиональным образованием.

     Переход экономики на рыночные отношения нарушил сложившееся равновесие. Был начат перевод на рыночные отношения и сферы образования.

Отсюда  перед финансирующими органами, как  и всегда, встают две основные задачи:

- определить, сколько денег нужно (причем обоснованно нужно!) системе образования;

- и как распределить (причем тоже обоснованно!) те средства, что имеются. При этом заведомо известно, что имеющихся средств на все нужды (даже обоснованные) не хватит [15].

     По  определению смета бюджетного учреждения - это основной плановый документ для финансирования учреждений; определяет объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. Утвержденная смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. В отличие от других финансовых планов, составляемых в форме баланса доходов и расходов, смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений с бюджетом учреждений, состоящих на сметном финансировании. Существует также смета затрат на производство (строительство, отдельное мероприятие и т.д.), которая также представляет собой план затрат на производство (в целом или на отдельный вид производства). Общий вид примера сметы можно представить в виде табл.3

     Таблица 3

     Таким образом, понятие сметы можно  охарактеризовать следующими признаками:

- плановый документ;

- отражает свод затрат на определенный вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;

- составляется на определенный временной период (год, время производства, время проведения мероприятия и т.п.);

- не определяет источники погашения планируемых затрат.

     Действующее законодательство, используя понятие  сметы, также исходит из того, что смета отражает плановую (запланированную) величину затрат на осуществление определенной деятельности. В частности:

- «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете» (статья 298, пункт 1, Гражданский кодекс Российской Федерации);

- «Подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей

цену  работ. При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда  предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные  в технической документации и в смете» (статья 743, пункт 1, Гражданский кодекс Российской Федерации).

     Тем не менее, для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т.е. документа, отражающего не только расходы образовательного учреждения, но и получаемые им доходы. «Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных организациях» (статья 43, пункт 1, Закон Российской Федерации «Об образовании» в редакции федеральных законов от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ и от 16 ноября 1997 г. № 144-ФЗ). Это же положение, правда достаточно своеобразно, подкрепляется законодательством о некоммерческих организациях. «Некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету» (статья 3, пункт 1, Закон Российской Федерации от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Отсюда следует, что

баланс  и смета являются взаимозаменяемыми  документами, т.е. в определенном смысле эквивалентны друг другу. Поэтому возьмем на себя смелость сделать утверждение о том, что смета — это баланс, составляемый для планирования расходов по одному источнику дохода (государственному бюджету например), поэтому говорить о «смете доходов и расходов» означает говорить о балансе. Баланс в таком случае — свод смет расходов по всем источникам доходов. Поэтому в условиях множественности источников (каналов) поступления средств образовательному учреждению следует формировать все-таки баланс доходов и расходов. Да и «по жизни» это верно, поскольку для работы важно знать, сколько средств и откуда планируется получить и на что эти средства можно израсходовать.