Пенсионная система России

В Концепции 2001 года (пенсионной реформе 2002 года), как и в Программе 1998 года, разделены пенсионное обеспечение (первый уровень) и пенсионное страхование (второй уровень). Социальные пенсии предоставляются  без проверки нуждаемости. Пенсии второго  уровня состоят из двух частей, финансируемых  на распределительных и накопительных  принципах. Третий уровень также  формируют дополнительные пенсии, которые  могут быть индивидуальными и  профессиональными (корпоративными, отраслевыми); в определенных случаях профессиональные пенсионные системы могут быть обязательными (табл. 3).

Отличия в том, что размеры  первого уровня в реформе 2002 года существенно расширены за счет возврата к идее 1995 года об универсальных  базовых пенсиях, не зависящих от трудового (страхового) вклада пенсионера. Причем базовые части трудовых пенсий предоставляются независимо от того, работает ли пенсионер (под давлением  работодателей и пенсионеров  разработчики реформы 2002 года сняли  все ограничения на занятость  пенсионеров, существовавшие в 1998–2001 годах). То, что базовые части пенсии вводятся Законом «О трудовых пенсиях» и финансируются из средств единого  социального налога (ЕСН), означает шаг назад в построении системы, четко разделяющей функции компенсации утраченного заработка (перераспределение внутри жизни одного человека) и борьбы с бедностью (перераспределение от богатых к бедным).

Таблица 3. Эволюция вариантов  пенсионной системы в России.

Еще одно отличие от Программы 1998 года состоит в модификации  концепции «условно-накопительных» счетов, в нынешней реформе названной  «страховой частью трудовой пенсии». Теперь условный «пенсионный капитал» (взносы на страховую часть пенсии плюс индексация) при расчете пенсии делится на зафиксированный в законе период получения пенсии, который после  окончания переходного периода (с 2013 года) составит 19 лет для мужчин и женщин. То есть эта часть пенсионной системы не защищена от изменений ожидаемой продолжительности жизни. И если давняя мечта о снижении смертности в России сбудется, система окажется несбалансированной.

Скорость введения накопительной  компоненты в реформе 2002 года оказывается  даже выше, чем в Программе 1998 года, но максимальная ставка взносов ниже – всего 6%. По мнению международных  экспертов, такой уровень отчислений в накопительную систему не позволит сформировать достаточный объем  накоплений.

В отличие от Концепции 1997 года усилена роль государственного сектора в управлении пенсиями. Средства поступают на индивидуальные счета  в ПФР, который может передать их в доверительное управление государственной или частным управляющим компаниям. Негосударственные пенсионные фонды стали участниками этой системы на год позже. По умолчанию накопления остаются в ПФР и под управлением государственной управляющей компании, имеющей максимально консервативный портфель с преобладанием в нем государственных ценных бумаг и средств на счетах в банках. Причем пенсионные накопления, как и другие средства пенсионной системы, по-прежнему остались в собственности государства.

Авторы реформы из Министерства экономического развития и торговли полагали, что более высокая доходность частных управляющих компаний и  НПФ приведет к быстрому оттоку населения  из государственной управляющей  компании в частные структуры, как  произошло в Казахстане. Там государственный  фонд, занимавшийся инвестированием  пенсионных накоплений, через несколько  лет реформы утратил лидирующие позиции. Но Россия пошла по другому  пути: большинство застрахованных остались в государственной управляющей компании. Сказались провал информационной кампании по освещению пенсионной реформы, возможность оставаться в госкомпании по умолчанию и слабые различия в доходности государственной и частных компаний. Опыт первых лет реформы показывает абсолютное доминирование государственного управления и инвестиций в государственные активы.

В отличие от всех предыдущих концепций и программ реформа 2002 года не предполагает участия работника  в финансировании будущей пенсии. Во многом это связано с проведением  с 2000 года налоговой реформы, в соответствии с которой 1% отчислений в ПФР был  отменен, а все платежи во внебюджетные фонды, включая ПФР, заменены единым социальным налогом, ставки которого снижаются  для более высоких уровней  заработной платы. Введение ЕСН преследовало благородную цель: снизить налоговое  давление на экономических акторов. Но поскольку существовавшие ранее платежи в размере 1% доходов работника в ПФ были отменены и выплата ЕСН полностью ложилась на работодателя, то отчисления в пенсионную систему стали восприниматься как еще один вид налога, а выплата пенсий – как дело, за которое несет ответственность государство.

Таким образом, профицит бюджета  ПФР и федерального бюджета, стабилизация экономической ситуации «связали руки»  реформаторам. На этапе экономического роста были отвергнуты политически  болезненные решения и выбран осторожно-консервативный вариант  реформы. В очередной раз подтвердилось  правило: политическая воля к реформированию обратно пропорциональна темпам экономического роста. Тем не менее позитивным было уже само начало, пусть несовершенной, но системной пенсионной реформы.

В реализации реформы просматриваются  два этапа: первый, «настройка» системы (2002–2004 годы) – принятие различных  регламентов, подзаконных актов  и других документов, позволявших  реализовать намеченное в основных пенсионных законах; второй (с 2005 года) – корректировка законодательства в сторону более медленного внедрения  накопительной компоненты, увеличения доли базовой пенсии, активного расширения обязательств пенсионной системы. В  это же время финансирование пенсионной системы становится все более  зависимым от бюджетных дотаций.

Последствия изменения пенсионного  законодательства быстрее всего  сказываются на текущем размере  пенсий. Хотя пенсионная реформа в  теории должна быть адресована прежде всего будущим поколениям пенсионеров, в России ее главной целью, как уже отмечалось, было повышение реального размера пенсий.

Покупательная способность  пенсий продолжала расти и после  начала реформы, но темпы замедлились. Правительство проводило по две  индексации пенсий в год, но соотношение  пенсии и прожиточного минимума пенсионера за 2002–2004 годы выросло лишь со 100,0 до 106,3%. Реальный размер пенсии с IV квартала 2001 года к концу 2004 года вырос только на 9%.

Еще одним ключевым индикатором  уровня пенсионного обеспечения  является коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера  пенсии и средней зарплаты в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х  годов он варьировал в пределах 30–35%, накануне дефолта приблизился к 40%, а с 2002 по 2004 год упал с 31,6 до 28,4%. Причина этого – в новой  системе индексации пенсий. Рост зарплаты учитывается при индексации только страховой части пенсии. Эта индексация не может быть выше индекса роста  доходов ПФР, направляемых на выплату  страховой части пенсии, в расчете  на одного пенсионера. В условиях снижающихся  тарифов ЕСН и растущих отчислений на накопительную часть индексация страховой части все меньше отражала темпы роста даже легальной заработной платы.

Вместе с тем уже  первые годы реализации пенсионной реформы  показали, что она не защищена от тех же проблем, что и когда-то закон 1990 года. Едва новые правила  были введены в действие, их начали изменять, повышая уровень пенсионного  обеспечения жителей районов  Крайнего Севера и приравненных к  ним территорий. В ноябре 2003 года поправки к закону о трудовых пенсиях  установили, что выплата базовой  части пенсии с учетом районных коэффициентов  финансируется за счет общих поступлений  на выплату базовой части пенсии (то есть за счет части ЕСН и других средств федерального бюджета). В  мае–августе 2004 года вернули районные коэффициенты лицам, проживающим в  районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, на весь период проживания в указанных местностях. Кроме того, в мае 2004 года было повышено пенсионное обеспечение федеральным  госслужащим, а до этого расширен перечень категорий, подпадающих под  действие Закона «О государственном  пенсионном обеспечении».

Несмотря на смещение целей  реформы в пользу действующих  пенсионеров, первые три года ее реализации правительство основные усилия концентрировало  все же на внедрении принципов  учета пенсионных прав и организации  накопительной компоненты системы  для будущих поколений пенсионеров.

ПФР смог избежать масштабных ошибок с «мертвыми» счетами и  нераспределенными по счетам средствами, с которых начались польская и  венгерская пенсионные реформы. А вот  сроки введения накопительной компоненты пенсионного обеспечения были нарушены. Предполагалось, что застрахованные будут выбирать доверительного управляющего пенсионными накоплениями летом-осенью 2003 года – через полтора года после начала реформы. Но принятие нормативных  актов, обеспечивающих выполнение пенсионного  законодательства, затянулось. В итоге  конкурс по отбору частных управляющих  компаний состоялся только летом 2003 года, при этом критерии допуска  компаний к участию в конкурсе были максимально ослаблены, победителями объявили 55 компаний, далеко не все  из которых были лидерами на рынке. А по отбору государственной управляющей  компании правительство вообще отказалось от конкурса, просто назначив на эту  роль Внешэкономбанк (ВЭБ).

Что еще более важно  – население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Информационно-разъяснительная  кампания на тему, что происходит в  пенсионной системе, какими правами  располагают застрахованные, что  и как они должны выбирать, в  России не проводилась. Поэтому большинство  не знало, что делать, и предпочло «по умолчанию» остаться в государственной управляющей компании. Доля выбравших частные управляющие компании в 2003 году оказалась мизерной – порядка 2%.

Первое время эта ситуация не вызывала особого беспокойства. Во-первых, оставалась надежда, что  спустя год-два население оценит более высокую доходность накоплений, управляемых частными компаниями. Во-вторых, пока деньги оставались в ВЭБе, они размещались в основном на рынке государственных долговых обязательств и на счетах в банках, что первое время было даже неплохо, учитывая слабость российских рынков корпоративных ценных бумаг. Ситуация не изменилась и с приходом в 2004 году на этот рынок НПФ. Забегая вперед, нужно сказать, что даже к середине 2012 года только 23% работающих граждан передали накопительную часть своих пенсионных взносов на управление в УК или НПФ, остальные же 77% остаются «молчунами».

К 2005 году российская пенсионная реформа подошла с социальным беспокойством по поводу слишком  медленного улучшения положения  пенсионеров, почти полным отсутствием  интереса работников к накопительной  составляющей реформы и нараставшим  давлением пенсионных средств на рынок государственных ценных бумаг.

В 2004 году Минфин, исходя из потребностей бюджета и стремясь вывести доходы из «тени», принял решение о снижении с 2005 года единого социального налога. Расчет на то, что потери от снижения тарифов ЕСН будут компенсированы расширением налоговой базы благодаря выводу из «тени» заработков, не оправдался – реакция работодателей оказалась заметно слабее прогнозировавшейся Минфином. В результате налоговые поступления в ПФР сократились, возник текущий дефицит. Чтобы его компенсировать, правительство вывело из накопительной системы когорту средних лет – мужчин 1953–1966 годов рождения и женщин 1957–1966 годов рождения и отложило повышение ставок отчислений на накопительную часть с 2005 до 2007 года. В результате темпы роста пенсионных накоплений в 2005 году упали почти вдвое и продолжили затухать. Доля когорты средних лет в общей численности занятых в 2004 году как раз и составляла примерно 46%. Но «экономия» за счет ограничения числа участников накопительной системы оказалась небольшой.

Эти новации имели два  негативных последствия вне финансовой сферы: во-первых, население получило сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры», во-вторых, из накопительной системы исключили  возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, приличными заработками  и уже думающие о своей пенсии. Приближение пенсионного возраста побуждает людей сознательнее относиться к пенсии и решать, где хранить  пенсионные накопления. У молодых  людей, даже более сведущих в финансовых операциях, меньше стимулов тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

Создание регламентов  в накопительной компоненте отставало  от хода реформы. Предусмотренные Законом  «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии» стандарты раскрытия информации Минфин утвердил только в середине 2005 года. Во второй половине того же года наконец-то были подготовлены правила расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений. Соответственно лишь с 2006 года Федеральная служба по финансовым рынкам начала размещать в открытом доступе отчеты о результатах инвестирования средств пенсионных накоплений управляющими компаниями и НПФ – информацию, без которой даже заинтересованным гражданам трудно выбрать управляющую компанию или страховщика.

В мае 2005 года поправками к  закону об инвестировании законодатели отменили обязательную рассылку застрахованным форм для выбора управляющей компании или НПФ, ссылаясь на необходимость «снизить административные расходы на сопровождение реформы». А транзакционные издержки населения, связанные с выбором частной компании или страховщика, выросли, что пагубно в российских условиях, когда большинство населения и так предпочитает ничего не выбирать.