Пенсионная система России

Введение этого закона привело к тому, что все пожилые  люди стали находиться на обеспечении  у государства, объем социальных обязательств которого по пенсионному обеспечению резко увеличился. При этом остались нерешенными серьезные проблемы предыдущей системы.

Во-первых, в самом законе сохранялась множественность условий  для назначения пенсий разным категориям занятых – пенсии по старости за работу в особых условиях труда и  в районах Крайнего Севера, пенсии за выслугу лет назначались на основании особых требований к стажу  и возрасту. Впоследствии это только усложнило систему, из нее были выделены отдельные системы пенсионного  обеспечения военнослужащих, служащих силовых ведомств, судей, прокурорских работников.

Во-вторых, не затрагивался возраст выхода на пенсию, различные  возможности по досрочному выходу снижали  фактический пенсионный возраст. А  предоставленное пенсионерам право  работать и получать пенсию сводило  на нет стимулы откладывать обращение за пенсией.

В-третьих, размер пенсионных отчислений для предприятий был  повышен до 28% фонда оплаты труда, но сами работники в систему почти  ничего не вносили: страховой тариф  для них был установлен на минимальном  уровне – 1% заработка. К тому же пенсия по-прежнему рассчитывалась исходя из зарплаты не за всю трудовую деятельность, а лишь за несколько лет. Чтобы  увеличить размер пенсии, достаточно было перейти на хорошо оплачиваемую работу за пару лет до пенсионного  возраста. Жесткое ограничение максимального  размера пенсии на уровне, намного  более низком, чем дифференциация заработков, не позволяло увязать  ее с прежним трудовым вкладом, что  также не побуждало работников участвовать  в пенсионной системе.

Проблема закона 1990 года – в том, что он ориентировался на условия уже исчезавших социально-экономических  отношений: низкую дифференциацию доходов  населения, сильную однородность общества по другим показателям, высокую предсказуемость  макроэкономических показателей. Страна, для которой создавался закон, уже  не существовала в момент его принятия.

Первоначальная версия закона 1990 года устанавливала ежегодную  индексацию пенсий, что в результате роста темпов инфляции и либерализации  цен существенно увеличило нагрузку на бюджет Пенсионного фонда. Также  обременительным для бюджета  оказалось расширение прав на досрочные  пенсии и право на получение полноценной  пенсии без прекращения трудовой деятельности. Появились первые признаки пенсионного кризиса – рост задолженности предприятий и федерального бюджета по платежам в ПФР.

С целью проведения коренных изменений в пенсионной системе  была разработана Концепция реформы  пенсионного обеспечения в РФ, утвержденная 7 августа 1995 года. В ней  были определены основные цели реформы: достижение финансовой стабильности пенсионной системы, реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, устойчивое его  развитие на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования, совершенствование  управления пенсионным обеспечением и  его адаптация к рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий  предоставления и размеров пенсий. Причинами кризисных явлений  в пенсионной системе были названы  сужение ее финансовой базы и инфляция. Сохранялась универсальность пенсионного  обеспечения, которое охватывало все  население, включая неформально  занятых и не работавших.

В Концепции предусматривалось  создание трехуровневой системы  пенсионного обеспечения.

Первый уровень – базовая (социальная) пенсия, которая должна предоставляться всем гражданам  независимо от основания назначения пенсии и трудового стажа, назначаться  в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера, выплачивается  только неработающим пенсионерам.

Второй уровень – трудовая (страховая) пенсия. Предстояло привести в соответствие условия предоставления и размер пенсии с объемом участия  каждого конкретного лица, выражаемым в продолжительности социального (пенсионного) страхования и величине уплаченных взносов.

Третий уровень – негосударственная  пенсия, которая рассматривалась  как дополнительная по отношению  к первым двум и была возможна в  форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме  личного пенсионного накопления граждан в негосударственных  пенсионных фондах или страховых  компаниях. Налогообложение этого  уровня планировалось организовать по принципу EET, когда взносы и доходы от инвестирования освобождаются от налога, а пенсии, напротив, облагаются. Мысль о необходимости развития негосударственного пенсионного обеспечения  как дополнительного источника  доходов пенсионеров впервые  прозвучала именно в этой Концепции.

Концепция заложила создание персонифицированного учета, что сыграло  важную роль в улучшении качества управления пенсионной системой. Кроме  того, внедрялась весьма умеренная  индексация пенсионных выплат – по инфляции, а также (только страховые пенсии) – по росту заработной платы в стране, с которой уплачивались взносы в пенсионную систему. В перспективе предполагалось увеличить страховые взносы работников, доведя их до паритетного соотношения со взносами работодателей.

В Концепции были очевидные  системные противоречия. Прежде всего практически все меры, которые могли бы ограничить обязательства пенсионной системы и сбалансировать ее финансы, откладывались не менее чем на 3–4 года. Например, декларируя необходимость реформирования досрочных пенсий, в том числе с помощью профессиональных пенсионных систем, Концепция не намечала никаких шагов в этом направлении. А повышение пенсионного возраста вообще предполагалось отложить на 15–20 лет.

1995 год можно считать  переломным в состоянии пенсионного  обеспечения. Резкое ухудшение  макроэкономической ситуации и  рост инфляции на рубеже 1994–1995 годов стремительно снизили покупательную  способность пенсий, впервые с  начала экономических реформ  средний размер пенсии опустился  ниже прожиточного минимума пенсионера, а минимальный – ниже 60% этого  показателя (рис. 1). Это потребовало  срочного повышения пенсий.

Рис. 1. Соотношение средней  и минимальной пенсий, включая  компенсации, и прожиточного минимума пенсионера, %

Одновременно с этим дальнейшее сокращение численности занятых, падение  реальной зарплаты и увеличение задолженности  по ее выплате привели к тому, что в 1995 году в пенсионную систему  в реальном выражении поступило  меньше средств, чем в 1994 году. Хотя формально бюджет ПФР был исполнен с текущим профицитом, впервые страховых взносов собрали меньше, чем требовалось для выплаты пенсий.

В дальнейшем балансировать  бюджет ПФР удавалось за счет комбинированной  схемы повышения уровня пенсий (нерегулярные индексации и периодическое повышение  компенсаций) и накопления задолженности  по выплате пенсий, впервые появившейся  в том же 1995 году. Уже с начала 1996 года долг ПФР перед пенсионерами снова стал интенсивно нарастать (рис. 2), достигнув в конце года 12% от его годового бюджета.

Рис. 2. Динамика задолженности  ПФР по выплате пенсий, млрд. руб.

Колоссальными усилиями правительства  по мобилизации просроченной задолженности  и увеличению доли бюджетного финансирования в доходах ПФР задолженность  была полностью погашена к июлю 1997 года (рис. 2). Однако достичь этого  удалось ценой фактического замораживания  индексации пенсий, что привело к  ухудшению реального размера  пенсии, отношения пенсии к прожиточному минимуму и ставки замещеня. К тому же страховых взносов по-прежнему поступало меньше, чем требовалось для выплаты пенсий, поэтому о стабилизации финансов пенсионной системы говорить не приходилось.

Несмотря на тяжелое финансовое положение пенсионной системы, ее обязательства  продолжали необоснованно расширяться  за счет предоставления льготных по возрасту пенсий все новым категориям занятых. Наиболее яркий пример: в начале 1996 года педагогам школ и других детских учреждений, а также медицинским  работникам в сельской местности  разрешили получать пенсию за выслугу  лет при условии продолжения  работы на том же месте. И уже во II квартале того же года численность  пенсионеров этой группы почти удвоилась (рис. 3), причем практически все они работали. Очевидно, что за счет пенсионной системы государство просто повысило доходы плохо оплачиваемых категорий занятых.

Рис. 3. Увеличение численности  пенсионеров за выслугу лет, тыс. руб.

Либерализация правил предоставления статуса инвалида в 1990-е годы спровоцировала рост числа пенсионеров по инвалидности – с 3,3 млн до 4,7 млн человек за 1992–1997 годы. Это сказалось на снижении фактического возраста выхода на пенсию, поскольку пенсионеры переходили с пенсии по инвалидности на пенсию по старости, достигая пенсионного возраста.

Сокращение реальных размеров пенсий под влиянием возросшей в  конце 1994 года -начале 1995 года инфляции совпало с подготовкой к празднованию 50-летия Победы в Великой Отечественной войне. В течение 1995 года руководство страны старалось удержать средний размер пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера, провело пять индексаций пенсий и два повышения компенсационной выплаты. Дополнительно были введены компенсации к пенсиям ветеранов войны.

С середины 1996 года и до октября 1997 года ни минимальная пенсия, ни компенсации  не повышались, поскольку правительство  пыталось погасить долги перед пенсионерами. К тому времени экономическая  неэффективность и социальная неприемлемость периодических индексаций пенсий и  повышений компенсаций стали  очевидными. Требовались новые способы  регулирования доходов пенсионеров. В 1997 году в развитие идей, заложенных в Концепции 1995 года, для усиления связи пенсии с прошлым трудовым вкладом пенсионерам предоставили право выбирать (с февраля 1998 года), на основе каких правил – 1990 или 1997 года – рассчитывать пенсию, при этом сохранялись ранее действовавшие правила расчета пенсий.

В соответствии с новыми правилами пенсия определялась умножением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) на среднемесячную зарплату в  стране в предшествующий назначению или перерасчету пенсии квартал. ИКП зависел от продолжительности  трудового стажа и прошлых  заработков пенсионера. Стаж учитывался аналогично правилам, установленным  в Законе 1990 года: 20/25 лет трудового  стажа обеспечивали женщинам/мужчинам размер пенсии на уровне 55% заработной платы. Превышение стажа позволяло  увеличить пенсию по 1% за каждый дополнительный год работы, но не более 75%. Новацией правил 1997 года стало введение соотношения  индивидуального и среднего заработков, установленного в 1998 году на уровне 0,7, а в 2000–2001 годах постепенно повышенного  до 1,2.

В отличие от норм 1990 года в правилах 1997 года трудовой стаж не включал «нестраховые» периоды (учебу, службу в армии, отпуска по уходу за ребенком). Прямые ограничения на максимальный размер пенсии были заменены косвенными – через долю учитываемого в ее расчете заработка. Новые правила расчета пенсий позволяли отказаться от компенсаций. При этом индексация пенсий по росту цен была заменена индексацией по средней зарплате. Одновременно закон 1997 года запретил получение пенсий работавшими пенсионерами, чтобы стимулировать более поздний выход на пенсию.

Закон 1997 года наряду с достижением  более тесной связи между заработками  и пенсией, уравниванием в правах различных категорий застрахованных ставил цель обеспечить финансовую сбалансированность ПФР. Для этого величину средней  зарплаты в экономике для расчета  пенсий правительство стало определять на основе данных о поступлении взносов  в ПФР. Поскольку учитывалась только легальная зарплата, с которой платились взносы, размер зарплаты, установленный для расчета пенсий, намного отстал от публикуемого Росстатом на основе обследований предприятий. Последовал шквал критики и обращений пенсионеров в суд. Однако в условиях низкой ответственности налогоплательщиков и нестабильности финансового положения ПФР такое решение имело больше плюсов, чем минусов. По сравнению со сложными правилами расчета пенсий по нормам 1990 года закон 1997 года сделал пусть небольшой, но важный шаг к актуарно сбалансированной пенсионной модели.

Если понимать под реформой лишь те решения, которые затрагивают  основные принципы действующей системы  и приводят к ее структурным изменениям, то первым подлинно реформаторским документом стала Концепция пенсионной реформы, представленная осенью 1997 года рабочей  группой при Министерстве труда  и социального развития России под руководством М. Э. Дмитриева. Именно с его приходом пенсионная реформа вышла за рамки министерств, отвечавших за социальную политику, и стала рассматриваться как неотъемлемая часть экономических реформ во многом благодаря тому, что за основу был взят опыт радикальной пенсионной реформы в Чили и модель многоуровневой пенсионной системы, предложенная в 1994 году Всемирным банком. Ключевой элемент этого типа реформ – формирование обязательной накопительной компоненты на основе индивидуальных счетов и инвестирования средств на финансовых рынках под управлением частных компаний. Исходя из опыта Чили предполагалось, что пенсионная реформа будет способствовать притоку «длинных» денег в экономику и усилению конкуренции между частными финансовыми компаниями, что в конечном счете благоприятно скажется на экономическом развитии страны.

Согласно Концепции 1997 года пенсионная система также должна состоять из трех уровней. В отличие  от Концепции 1995 года в новом варианте пенсионной реформы первый уровень  образовывали социальные пенсии, предоставляемые  за счет общих налоговых поступлений  и после обязательной проверки нуждаемости  лишь тем лицам, которые не имели  возможности накопить средства, необходимые  для проживания в старости. Второй уровень – пенсии, которые формировались  на индивидуальных счетах на основе накопительных  принципов из отчислений с зарплаты и инвестиционного дохода, получаемого  в течение всей трудовой деятельности. Третий уровень – обязательные (для  отдельных категорий работодателей) и добровольные дополнительные пенсионные системы (профессиональные, региональные, индивидуальные).