Пенсионная система России

Российский опыт пенсионного  обеспечения стал привлекать внимание зарубежных специалистов. В 1892 и 1895 гг. на международных железнодорожных  конгрессах в Санкт-Петербурге и  в Лондоне, в 1895 г. на международном  конгрессе актуариев в Брюсселе передовые европейские страны активно  интересовались российским опытом построения пенсионных касс страхового типа, которые наиболее интенсивно создавались на частных и государственных железных дорогах. К 1897 году в России действовали более 200 эмеритальных, сберегательно-вспомогательных и пенсионных касс. На рубеже XIX-XX веков устраивались лекции и беседы по предмету страхования, издавались разъяснительные приказы, распространялись популярные брошюры. Целенаправленно формировалась традиция заботливого, уважительного отношения к пенсионным сбережениям. Кассы тех лет служат аналогом современных организаций, осуществляющих пенсионное обеспечение и страхование.

Проведенный обзор свидетельствует  о том, что надежное и качественное пенсионное обеспечение в дореволюционной  России было создано только для государственных  чиновников и членов их семей. Большим  достоинством царского пенсионного  законодательства является распространение  пенсионного обеспечения на семьи  ушедших из жизни чиновников и  появление института наследования пенсионных накоплений ближайшими родственниками умерших. Вместе с тем процесс  эволюции системы пенсионного обеспечения  в рассматриваемый период не завершился созданием единого пенсионного  фонда как института, обеспечивающего  реализацию на практике социальной защиты нетрудоспособного населения.

Радикальные преобразования в пенсионном обеспечении стали  осуществляться после социалистической революции. Революция 1917 года упразднила чиновничью пенсионную систему царской  России. Декретом 14 декабря 1917 г. был  установлен «принцип монополизации  банковского дела в России путем  национализации (или ликвидации) всех существовавших тогда частных и  общественных кредитных учреждений». Под этот Декрет попали и существовавшие в дореволюционной России пенсионные кассы. После национализации промышленности предприятия были переведены на так  называемое сметно-бюджетное финансирование, а их доходы и расходы включались в государственный бюджет. Этим было положено начало формирования принципиально  нового экономического механизма пенсионного обеспечения, возникла и получила развитие новая система пенсионных отношений.

В ходе становления советская  пенсионная система управлялась  и регулировалась декретами и  постановлениями высших законодательных  и исполнительных органов власти. Первыми постановлениями СНК  и Наркомата государственного призрения  в декабре 1917 – феврале 1918 г. были решены основные организационные вопросы  – созданы соответствующие государственные  органы и четко сформулированы приоритеты  пенсионного обеспечения – это  трудящиеся, потерявшие трудоспособность, прежде всего инвалиды войны и  труда. Так, несмотря на финансовые трудности, связанные с войной, правительство  повышает пенсионное обеспечение инвалидов  войны путем процентных надбавок к тому уровню пенсионного обеспечения, которое было установлено Временным правительством. В то же время офицеры, имевшие привилегии согласно царской Табели о рангах, получали право на пенсию, установленную для солдат.

Постановлением ЦИК СССР от 28 августа 1925 г. определялся размер пенсий инвалидам труда - не менее  половины средней заработной платы  в данной местности, при наличии  семьи пенсия увеличивалась. Особое внимание к вопросам пенсионного  обеспечения инвалидов войны  и труда, прежде всего инвалидов  и участников Великой Отечественной  войны, проявлялось в течение  всех  лет существования СССР.

Следует отметить, что первоначально  к инвалидам труда относились и нетрудоспособные по возрасту. Но в силу преобладающей численности нетрудоспособных по возрасту возникла необходимость выделения их в особую категорию пенсионеров. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 мая 1929 г. «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости» сформулированы принципы пенсионного обеспечения по возрасту. Определены возрастные границы, дающие право на пенсию по возрасту: 60 - лет для мужчин, 55 - для женщин.  Пенсия по возрасту предоставлялась независимо от состояния трудоспособности. Союзный совет социального страхования наделялся правом понижать возраст и стаж работы для лиц, занятых во вредных производствах.

В конце 1930-х гг. был введен новый принцип пенсионного обеспечения  по старости - увеличение размеров пенсий в зависимости от непрерывного стажа  работы на одном предприятии. В нормативных  документах рассматриваемого периода  формулируется важное положение  о том, что пенсия не подлежит обложению  какими-либо налогами и сборами.

На этапе становления  пенсионной системы Советское государство  ввело пенсии за выслугу лет, государственные  пенсии по старости, персональные пенсии. Устанавливалось, что лица, получающие персональные пенсии, не могут получать от государства иного обеспечения. В денежном выражении персональные пенсии превосходили обычные трудовые пенсии и приближались к размерам заработной платы высококвалифицированных  категорий трудящихся.

В рассматриваемый период было введено льготное пенсионное обеспечение  для работающих за полярным кругом, а также занятых в ведущих  отраслях экономики, в частности, в  угольной промышленности, которая являлась основным поставщиком энергоносителей  для экономики. Так, понижался возраст  выхода на пенсию (50 лет); ее размер составлял 50% оклада; пенсионерам, продолжающим работать в угольной промышленности, пенсия по старости и инвалидности сохранялась независимо от получаемой зарплаты.

Экономическое значение вводимых пенсионных льгот состояло в том, что они выполняли стимулирующую  роль по вовлечению трудящихся в те сферы и отрасли производства, которыми определяется вектор развития общества. Этим же во многом объясняются  бурное развитие экономики страны в 30-е гг. XX в.

Характерно, что с первых лет существования Советское  государство попыталось сразу взять  на себя все бремя расходов на социальное, в том числе пенсионное обеспечение, по-видимому, не оценив реальную экономическую  обстановку. Но с конца 1921 г. государство  в силу тяжелого финансового положения  вынуждено было перейти к социальному  страхованию посредством тарификации  взносов от заработков работающего  населения.

Страховая система развивалась  до 1937 г. Советское государство, достигнув  определенных успехов в экономическом  развитии, вернулось к централизованному  бюджетному финансированию пенсионного  обеспечения, отменив принцип страхования  работающего населения, оставив  только медицинское страхование  по линии профсоюзов . На этой финансовой основе продолжалась дальнейшая эволюция советской пенсионной системы.

В 40-е гг. и в первой половине 50 –х гг. государство, в силу известных обстоятельств,  только несколько раз обращалось к вопросам совершенствования пенсионной системы.

Этим завершается многолетний  этап становления централизованной советской распределительной системы  пенсионного обеспечения. Все расходы  на выплаты пенсий государство полностью  принимает на государственный и  местный бюджеты.

Дальнейшая эволюция советской  пенсионной системы связана с  принятием Закона СССР «О государственных  пенсиях» от 11 июля 1956 г.  Этот закон  на 30 лет установил основные принципы организации пенсионного обеспечения.  В нем четко определялись категории населения, имеющие право на пенсию; виды пенсий (по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца); размер пенсий по старости: минимальный – 50 р., максимальный – 120 р. в месяц. Однако этот Закон не распространял пенсионное обеспечение на колхозное крестьянство.

Только 15 июля 1964 г. Верховным  Советом СССР принят Закон «О пенсиях  и пособиях членам колхозов». Текст  его показывает, что принципы пенсионного  обеспечения, заложенные в Законе о  государственных пенсиях, практически  полностью, за исключением некоторых  льготных факторов, применены для  системы пенсионного обеспечения колхозного крестьянства. С этого времени советская государственная пенсионная система стала универсальной, распространившись на все население страны.

И в условиях соревнования двух мировых систем пенсионная система  СССР являлась не только экономическим, но и  политическим элементом привлекательности  и перспективности социализма.

Дальнейшие преобразования пенсионной системы были неразрывно связаны с задачами экономического развития советского общества. В частности, велась работа по вовлечению пенсионеров  в общественное производство. В 70-е  гг. возник острый дефицит рабочей  силы в связи с масштабным строительством промышленных и жилых объектов. В  целях привлечения трудоспособных пенсионеров к работе в народном хозяйстве предусматривались многочисленные льготы: труд на условиях неполного  рабочего времени, надбавки к пенсии за работу после достижения пенсионного  возраста и др. В связи с этим появился ряд указов и постановлений  правительства.

Благодаря максимальному  использованию финансового и  трудового потенциала страны, в том  числе средств пенсионной системы  и труда пенсионеров, Советское  государство без иностранных  инвестиций обеспечивало высокие темпы  роста экономики. К 1985 г. в стране сложилась универсальная пенсионная система.

Начавшаяся во второй половине 80-х гг. реформа хозяйственного механизма  повлекла важные изменения в системе  пенсионного обеспечения – обозначился  переход от бюджетного к страховому принципу пенсионного обеспечения.

Завершающим актом Советского государства, направленным на улучшение  пенсионного обеспечения, стал Закон  СССР от 1 августа 1989 г. «О неотложных мерах  по улучшению пенсионного обеспечения  и социального обслуживания населения». В соответствии с ним повышались минимальные размеры пенсий: по старости – до 70 р. в месяц, по инвалидности – до 85 р. (I группа) и до 70 р. (II группа), по случаю потери кормильца – до 60 р. в месяц.

В результате проводимых государством мер социальной поддержки из-за быстрого роста численности пенсионеров (с 13,7 млн до 33,8 млн за 1961–1990 годы) доля государства в финансировании пенсий росла. К 1980 году доля дотаций из союзного бюджета в бюджете государственного социального страхования достигала 60%. При этом в середине 1980-х годов ситуация обострилась в связи с падением мировых цен на нефть и газ: сокращались национальный доход и объем производства, нарастал дефицит госбюджета, и в конце 1980-х годов он приблизился к 10% валового национального продукта (ВНП). Финансовое состояние пенсионной системы также ухудшилось, учитывая ее зависимость от бюджета.

Таким образом, проблемы советской  пенсионной системы стали проявляться  уже в конце 1980-х годов. Важнейшие  из них:

• множественность различных систем пенсионного обеспечения, как следствие – непрозрачность и сложность правил назначения и расчета пенсий;
• ограниченный охват пенсионным обеспечением, ставший очевидным по мере появления в стране индивидуальных предпринимателей и занятых на частных предприятиях, которые не имели прав на пенсию;
• низкая дифференциация пенсий как следствие общей уравнительной политики, приводившей к значительному перераспределению средств от хорошо зарабатывавших работников в пользу тех, у кого была низкая зарплата; «несправедливый» разрыв в размерах пенсии «старых» и «новых» пенсионеров;
• относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), предопределявший увеличение нагрузки на пенсионную систему в условиях старения населения;
• широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию различных категорий работников, означавшая, что фактический возраст выхода на пенсию значительно ниже 55 или 60 лет;
• зависимость пенсионной системы от бюджетных средств и низкий запас прочности, проявившийся в условиях роста численности пенсионеров.

Все вышеперечисленные проблемы, а также масштабные политические, экономические и социальные изменения  в стране в начале 90-х годов  XX века требовали скорейшего реформирования сложившейся пенсионной системы.

1.3. Развитие современной пенсионной системы России.

Новое российское пенсионное законодательство оставалось в рамках ранее действовавшей пенсионной парадигмы. 20 ноября 1990 года был принят Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» № 340–1, введен в действие в 1991 году – первой половине 1992 года. Пенсии по-прежнему выплачивались из текущих поступлений, их размер был установлен законодательно в процентах от заработка. Были сохранены действовавшие три категории трудовых пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а особые условия пенсионного обеспечения для определенных групп занятых были объединены в четвертую категорию – за выслугу лет.

Но были и принципиально  важные отличия: отказались от бюджетных  дотаций, источником финансирования текущих  пенсий стали целевые отчисления (страховые взносы) работодателей  и работников. Российская пенсионная система впервые стала описываться  в терминах социального страхования.

Для управления средствами государственного пенсионного обеспечения  в декабре 1991 года был создан Пенсионный фонд России (ПФР) – самостоятельная  внебюджетная кредитно-финансовая система, формируемая из страховых платежей всех работодателей и работников. Вместе с тем в отличие от зарубежных стран средства ПФР, хотя и были отделены от бюджета, оставались собственностью Российской Федерации.

Разработчики закона 1990 года стремились создать универсальное  пенсионное обеспечение. Для этого:

• оно было распространено на все группы населения, в том числе не граждан России, для не имевших трудового стажа (иждивенцев) вводились социальные пенсии;
• были унифицированы пенсионные права всех категорий занятых, включая работников предприятий разных секторов и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, священнослужителей, творческих работников;
• право получения полного размера пенсии предоставлялось всем работавшим пенсионерам без исключения.

Принципы расчета пенсий остались прежними, а формула изменилась, что должно было позволить учесть возросшее разнообразие трудовых биографий  и поддерживать реальный размер пенсий:

• расширили перечень выплат, на основе которых формировалась пенсия;
• в трудовой стаж включили так называемые «нестраховые» периоды, когда человек вынужденно не работал, и за него не уплачивались страховые взносы (служба в армии, учеба, декретный отпуск и отпуск по уходу за ребенком, уход за инвалидами 1-й группы и т. п.);
• изменили зависимость размера пенсии от уровня оплаты труда; период учета заработков для исчисления пенсий увеличили с 12 до 24 месяцев перед выходом на пенсию, дали возможность рассчитывать пенсию из заработка за любые 5 лет непрерывного стажа;
• ввели нижнюю границу минимальной пенсии – прожиточный минимум пенсионера, для поддержания которой пенсии предполагалось индексировать в соответствии с ростом уровня жизни (цен);
• увеличили предельно допустимую дифференциацию пенсий: максимальная пенсия могла превышать минимальную в 3 раза, а не в 2,5, как в советское время[11].