Пенсионная система России

Начать реформу планировалось  с 1 января 1999 года, определив, какие  категории населения будут охвачены реформой и с какой скоростью она будет реализоваться. От этого зависела стоимость реформы, поскольку при переходе к накопительной системе неизбежен период, когда и она, и распределительная система сосуществуют. Согласно Концепции 1997 года в накопительной системе обязаны участвовать все граждане моложе 30 лет, в возрасте от 31 до 40 лет включительно – добровольно. Работники старше 40 лет оставались в прежней системе. Лицам, не сумевшим накопить на пенсию, предполагалось после проверки нуждаемости выплачивать финансируемую из бюджета минимальную социальную пенсию на уровне 70–80% прожиточного минимума.

Издержки перехода к новой  системе оценивались по нескольким вариантам участия в накопительной  системе, которые различались ставками взносов и возможностями дополнять  накопительную пенсию распределительной  для тех, чье участие в системе  было добровольным. Расчеты показали высокие издержки, поскольку необходимо было выполнять уже существующие обязательства перед нынешними  и будущими пенсионерами. В качестве возможных источников финансирования назывались кредит Всемирного банка (на покрытие издержек в первый год реформы), бюджетное финансирование и доходы от реформирования досрочных пенсий в виде дополнительных отчислений работодателей за лиц, работавших во вредных условиях труда. Кроме того, предполагалось сократить обязательства пенсионной системы за счет реформы досрочных пенсий и повышения пенсионного возраста женщин на пять лет начиная с 2000 года.

При доработке Концепции 1997 года обратились к опыту пенсионных реформ в Швеции и Польше. Обе  страны имели пенсионные системы  почти со всеобщим охватом населения, высоким уровнем выплат и столкнулись с интенсивным демографическим старением. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Эти страны отказались от чилийской модели с ее быстрым наращиванием обязательных пенсионных накоплений, высокими требованиями к развитости финансовых рынков, масштабными издержками перехода на накопительную систему. Европейской альтернативой стала смешанная распределительно-накопительная пенсионная система, при которой, однако, сохранялись два ключевых принципа – индивидуальные счета и расчет пенсии не заранее, а по факту на основе сформированных в течение жизни пенсионных прав (система с установленными взносами).

Результатом доработки Концепции 1997 года стала Программа пенсионной реформы, утвержденная 20 мая 1998 года. В  ней сохранены три уровня. Первый уровень – государственное пенсионное обеспечение, предназначенное для  лиц, которые не приобрели права  на пенсию по государственному пенсионному  страхованию, и для отдельных  категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.). Финансировались эти пенсии из федерального бюджета. Второй уровень  – государственное пенсионное страхование  – ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивалась в зависимости от страхового стажа  и уплаченных пенсионных взносов. Он включил две компоненты, основанные на различных принципах финансирования: за счет текущих поступлений в  ПФР и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и инвестиционного дохода от их размещения. Третий уровень – дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое за счет добровольных взносов  работодателей и граждан, а также  за счет обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Наиболее дискуссионный  вопрос – переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного  элемента трудовой пенсии (Концепция 1997 года) или ограничиться модернизацией  распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 года) – был решен  в пользу смешанного варианта. Согласно Программе 1998 года трудовая пенсия должна была складываться из двух частей: большей, условно-накопительной, и меньшей накопительной. Такой вариант лучше подходил для страны со слабо развитым рынком ценных бумаг, поскольку позволял растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки на финансовые рынки.

Условно-накопительные счета  отличаются от «безусловно» накопительных  тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату  пенсий в текущем периоде. Тем  самым обеспечиваются защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Работник регулярно получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и «доходе» в виде величины индексации сформированного условного «пенсионного капитала»). При выходе на пенсию «пенсионный капитал» конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионном возрасте.

В Программе 1998 года (в отличие  от Концепции 1995 года) размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в  ожидаемой продолжительности жизни, что позволяло минимизировать влияние  фактора старения на пенсионную систему, не требовалось повышать пенсионный возраст, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под  влиянием демографических изменений  будет побуждать людей дольше оставаться на рынке труда.

По сравнению с Концепцией 1997 года размер взносов, перечисляемых  в накопительную часть, был существенно  снижен. Накопительные пенсионные взносы и накопленные доходы от их инвестирования образовывали пенсионные резервы, которые  подлежали инвестированию ПФР через  независимые управляющие компании и могли расходоваться лишь на выплату трудовых накопительных  пенсий лицам, имевшим соответствующие  накопления на именных накопительных  счетах в ПФР. Роль НПФ в управлении пенсионными накоплениями была заметно  ограничена: они могли стать полноправными  участниками пенсионной реформы  лишь с 2005 года.

Первые выплаты накопительных  пенсий в форме аннуитетов должны были начаться уже в 2005 году. В долгосрочной перспективе планировалось размер трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, довести  до 50% общей величины трудовой пенсии.

Социальные пенсии были оставлены  для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию, но без проверки их имущественного положения. Эти пенсии должны были финансироваться  из бюджета за счет общих налогов, что позволяло снизить налоговую  нагрузку на работников и работодателей.

Уменьшить обязательства  государственной пенсионной системы  должна была также реформа досрочных  пенсий за работу в особых условиях труда. Их предполагалось заменить обязательными  профессиональными пенсионными  программами, финансируемыми на основе накопительных принципов. Для сдерживания  роста пенсионных обязательств вводилась индексация пенсий только по темпу инфляции, без учета роста зарплаты. Накопительная часть пенсии должна была увеличиваться в зависимости от доходности оставшихся пенсионных накоплений.

Предлагалось более четко  определить правовой статус ПФР, доверить ему страхование, сбор страховых  взносов, назначение и выплату пенсий, учет условно-накопительных счетов, накопительных счетов и профессиональных пенсионных систем (в переходный период).

По сравнению с Концепцией 1995 года Программа 1998 года более четко  очертила контуры будущей пенсионной системы. Основные элементы реформы  – переход к расчету пенсий на основе всей страховой биографии, введение накопительных принципов  финансирования, учет продолжительности  жизни в расчете пенсий, реформа  досрочных пенсий – обеспечивали создание финансово устойчивой пенсионной системы с четкой связью между  взносами и выплатами. Конечно, оставалось еще много вопросов: как именно будут реализованы заложенные в  Программе 1998 года идеи и какого уровня пенсионного обеспечения удастся достичь. И детали организации новой пенсионной системы отсутствовали, несмотря на то, что реформу предполагалось начать через полгода после принятия Программы. Тем не менее Программа впервые отражала результат публичного обсуждения и политического консенсуса и поэтому имела высокие шансы на успех.

Однако еще до начала ее реализации разразился валютно-финансовый кризис 1998 года, который кардинально  изменил социально-экономические  условия существования пенсионной системы. Второй раз за 1990-е годы реальные пенсии сократились вдвое. К концу 1998 года средняя пенсия опустилась до 80% прожиточного минимума пенсионера. Кризис вернул в российскую реальность задолженность по выплате пенсий (рис. 2). Падение зарплаты и еще  большее снижение налогооблагаемой базы уменьшили доходы ПФР на 77% в 1998 году по сравнению с 1997 годом. Задолженность  по выплате пенсий составила в  конце 1998 года 26,3 млн деноминированных рублей, или 15% годового бюджета ПФР. В 1999 году падение продолжилось: в течение трех первых кварталов минимальная пенсия с компенсацией не превышала 50%, а средняя пенсия – 70% прожиточного минимума пенсионера (рис. 4). В отличие от ситуации 1992–1993 годов пенсии падали около года, а на их восстановление до уровня 1997 года потребовалось почти четыре года.

Рис. 4. Средняя и минимальная  пенсия в реальном выражении в 1998-2011 гг.

Неудивительно, что в течение  полутора лет после кризиса правительство  заботилось прежде всего о повышении  минимальных выплат пенсионерам, сокращая и без того невысокую дифференциацию размеров пенсий. К идее усиления связи  пенсии и зарплаты вернулись лишь в мае 2000 года, когда благоприятная  экономическая конъюнктура позволила  полностью погасить задолженность  и сформировать резерв в ПФР. В  мае 2001 года соотношение заработков, используемое в расчете ИКП, вышло  на максимальный уровень, предусмотренный  законом 1997 года, – 1,2 раза. Такое соотношение  позволяло полностью учитывать  зарплату 75–80% пенсионеров.

Поскольку средняя пенсия по-прежнему оставалась ниже прожиточного минимума пенсионера, в 2000 и 2001 годах  в дополнение к повышению пенсий, рассчитываемых с применением ИКП, были индексированы все пенсионные выплаты. В результате к концу 2001 года средняя пенсия приблизилась к  прожиточному минимуму пенсионера.

Кризис сорвал установленный  в Программе 1998 года срок старта реформы  – с 1 января 1999 года, ограничил масштабы и скорость введения накопительного элемента, а также степень дифференциации пенсий в рамках сохранявшегося распределительного компонента. Несмотря на то что задолженность перед пенсионерами была погашена, пенсии все еще были ниже, чем накануне кризиса, приоритетной была задача их повышения и перераспределения пенсионных средств в пользу наименее обеспеченных пенсионеров. Увязывание размера пенсии с прежними заработками должно было стать ориентиром на будущее.

Препятствия для введения обязательных накоплений были еще более  очевидными. Дефолт по внутренним и  внешним долговым обязательствам России, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с банковским кризисом существенно ограничили возможности  для инвестирования пенсионных средств. Быстрое внедрение накопительной  компоненты в этих условиях означало бы, что вскоре после старта реформы  объем накопленных средств мог  превысить емкость рынков. Кроме  того, дефолт подорвал доверие населения  к финансовому сектору в целом.

Учитывая слабость частных  российских финансовых компаний, Россия обратилась к опыту государственных  накопительных пенсионных фондов в  Сингапуре, Малайзии, а также Швеции, в которой наряду с многочисленными  частными было создано два государственных  фонда. Тому, что шведский опыт был  активно использован на последних  этапах доработки реформы в России, способствовали присутствие шведов в составе консультантов и  поездка российских чиновников в  Швецию. В результате в российской реформе 2002 года появилось понятие  государственной управляющей компании, которая – наряду с частными управляющими компаниями и негосударственными пенсионными  фондами – получила право управлять  средствами обязательных пенсионных накоплений.

Кризис 1998 года сместил фокус  реформы с создания устойчивой и  эффективной пенсионной системы  для будущих поколений на улучшение  условий жизни нынешних поколений  пенсионеров и лиц предпенсионного возраста. Напротив, обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы в то время отошло на второй план. Пенсионная реформа стала рассматриваться как один из инструментов роста доходов населения в среднесрочной перспективе. В результате необходимость идти на большие политические жертвы ради финансовой стабильности пенсионной системы отпала. Этому способствовала также благоприятная демографическая ситуация в начале 2000-х годов. Пенсионных возрастов достигали немногочисленные поколения родившихся в 1940-е годы. В трудоспособный возраст, напротив, вступали дети беби-бума 1980-х годов. Это открывшееся на 5–7 лет «демографическое окно», с одной стороны, позволяло начать реформу в условиях благоприятной динамики застрахованных и пенсионеров и тем самым ослабить дисбаланс доходов и расходов системы в начале проведения реформы. С другой стороны, оно снижало потребность в радикальных и политически болезненных вариантах реформирования.

Несмотря на то, что неотвратимость старения российского населения  была очевидна, позитивные тенденции  в изменении структуры населения  усилили позиции сторонников  более консервативных вариантов реформы. Вопрос о возможном повышении пенсионного возраста был официально закрыт, а реформирование льготных пенсий отложено на неопределенную перспективу благодаря лоббистским усилиям работодателей.

К обсуждению общих принципов  пенсионной реформы вернулись в 2000 году, но основная работа началась в  марте 2001 года с создания Национального  совета по пенсионной реформе при  президенте, в который вошли представители  ПФР, Министерства экономического развития и торговли, Министерства труда и  социального развития, Государственной  Думы, Совета Федерации, профсоюзов. Все  участники Национального совета были согласны с тем, что необходимость  в реформе давно назрела, ее рамки  заданы Программой 1998 года, следует  остановиться на смешанной распределительно-накопительной  системе, так как переход к  ней не будет излишне обременительным  для бюджета и слишком рискованным  для населения, и она позволит ослабить негативное влияние старения населения.

Уже в середине декабря 2001 года были приняты три основных закона, сформировавших каркас новой пенсионной системы. Скорость их принятия ограничила возможности сближения позиций, достижения компромисса. Победила идея щедрого учета прежних пенсионных прав, сохранения значительного перераспределения  и сильной роли государства в  пенсионной системе.