Национальный проект России «Образование»: экономическая эффективность и специфика финансирования

В 1992 г. принят федеральный Закон «Об образовании» действующий по настоящее время, который вновь ввел в действие частные школы, а также ряд новых понятий для России: бакалавриат, магистратура, многоуровневая система образования. Кроме того, вузам предоставляется право самостоятельно решать вопросы организации учебного процесса, оценки знаний, совершенствования вузовских систем оплаты труда, построения организационной структуры, применения диверсификации учебной деятельности.

Согласно этому закону, структура среднего образования вплоть до 2000 г. имела следующий вид (см. рис. 1):

Рис.1. Структура среднего образования 1992-2000 гг.

В системе высшего профессионального образования наряду с прежней одноступенчатой системой образования введена новая многоступенчатая система подготовки специалистов.

Таким образом, определены 3 уровня (или ступени) высшего образования:

      первая ступень - неполное высшее со сроком обучения 2 года;

      вторая ступень - базовое высшее (бакалавриат) со сроком обучения 4 года;

      третья ступень – «дипломированный специалист» со сроком подготовки 5 лет (ранее существовавшая модель) и «магистр» со сроком подготовки 6 лет (новая модель).

Начиная, с 1992 г. высшая школа претерпела существенные структурные изменения. В результате реформ ХХ-ХХI вв., российская система образования сегодня представляет собой модель, состоящую из дошкольного образования, начального и среднего образования, начального, среднего и высшего профессионального образования, послевузовского образования.

В результате появления частных вузов, ориентированных в основном на получение прибыли, снизился уровень требований при поступлении в вуз. Количество абитуриентов стало не ограниченным, что не лучшим образом сказалось на качестве образования. В то же время, за счет появления системы негосударственных вузов, были компенсированы недостатки в территориальной организации вузов. Показатель численности студентов на 10 тыс. населения практически утроился. Количество государственных и негосударственных учебных заведений в стране выросло с 748 до 2039, а их филиалов – со 123 до 1407. Исключительно высокую роль продолжают играть две столицы Москва и Санкт-Петербург, которые сохранили доминирующее положение на российском рынке подготовки специалистов высшей квалификации. В 2002 г. на их долю приходилось  18,3% и 7,52% численности студентов высших учебных заведений Российской Федерации, соответственно.

В целях повышения качества высшего образования и международного сотрудничества, начиная с 2001 г., Россия взяла на себя обязательства по присоединению к Европейскому пространству высшего образования (ЕПВО), которое осуществляется в рамках Болонского процесса. Таким образом, российская система образования вновь подверглась реформированию. Основными направлениями реформы являются:

1.      Переход на двухуровневую систему высшего образования к 2010 году (бакалавр-магистр);

2.      Модернизация системы образования.

Так, в 2010 г. Россия полностью перейдет на двухуровневую систему образования, и категория «специалист» уйдет в прошлое, кроме того, упраздняется система начального и незаконченного высшего образования.

Структура высшего образования будет иметь следующий вид:

1-ый уровень высшего образования -

2-ой уровень высшего образования -

Современная модернизация российского образования, актуальна, так как прежняя система образования уже не отвечала запросам современного общества.

На рис. 2. показана структура российской системы образования            в 2009 г.[2]

Рис. 2.  Структура российской системы образования в 2009 г.
Основным условием усиления политической и экономической роли России и повышения благосостояния ее населения является обеспечение роста конкурентоспособности страны. В современном мире, идущем по пути глобализации, способность быстро адаптироваться к условиям международной конкуренции становится важнейшим фактором успешного и устойчивого развития.

Главное конкурентное преимущество высокоразвитой страны связано с возможностью развития ее человеческого потенциала, которая во многом определяется состоянием системы образования. Именно в этой сфере находится источник обеспечения устойчивого экономического роста страны в средне- и долгосрочной перспективе.

Цель политики модернизации образования в среднесрочной перспективе состоит в обеспечении конкурентоспособности России на мировом уровне. Указанная цель достижима, если в ближайшие годы обеспечить оптимальное соотношение затрат и качества в сферах образования и науки. Для этого необходимо внедрить в систему образования новые организационно-экономические механизмы, обеспечивающие эффективное использование имеющихся ресурсов и способствующие привлечению дополнительных средств, повысить качество образования на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения, привлечь в сферу образования квалифицированных специалистов, повысить его инновационный потенциал и инвестиционную привлекательность.

Задачи, направленные на обеспечение качества, доступности и эффективности образования, определены в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года (далее — Концепция). Применительно к периоду действия Программы они сводятся к следующему:

      развитие современной системы непрерывного образования;

      повышение качества профессионального образования;

      обеспечение доступности качественного общего образования;

      повышение инвестиционной привлекательности сферы образования;

      формирование эффективного рынка образовательных услуг и переход на принципы подушевого финансирования.

      Решение этих задач в 2006-2010 годах позволит ликвидировать следующие проблемы:

      несоответствие действующего законодательства целям интенсивного развития системы образования;

      чрезмерное государственное регламентирование финансово-хозяйственной деятельности и трудовых отношений в сфере образования при нехватке средств и недостаточной свободе их использования;

      отсутствие формируемых вне системы образования требований к содержанию и качеству образования;

      несоответствие ресурсного обеспечения сферы образования задачам социально-экономического развития страны.

Отдельные мероприятия, направленные на решение этих проблем, реализовывались в предшествующий период.

В ходе выполнения Федеральной программы развития образования в 2000-2005 годах реализованы мероприятия и проекты в области модернизации структуры и содержания общего и профессионального образования, формирования общенациональной системы оценки качества образования, развития материально-технической базы образовательных учреждений на условиях совершенствования механизмов финансирования образования, расширения экспорта образовательных услуг, совершенствования институциональных механизмов управления образованием.

Федеральная целевая программа "Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)" создала условия для поэтапного перехода к новому уровню образования на основе информационных технологий (оснащение школ персональными компьютерами, подключение их к сети Интернет, создание системы федеральных образовательных порталов, разработка электронных образовательных продуктов, переподготовка преподавателей в области информационно-коммуникационных технологий), а также для предоставления образовательных услуг русскоязычному населению за рубежом.

Благодаря мерам, принятым в 2001-2005 годах в рамках реализации Концепции, федеральных целевых, межведомственных и ведомственных программ в сфере образования, была создана база для решения новых задач, направленных на усиление роли образования в социально-экономическом развитии страны:

      приведение содержания образования, технологий обучения и методов оценки качества образования в соответствие с требованиями современного общества;

      разработка механизмов управления, адекватных задачам развития системы образования;

      создание экономических механизмов, обеспечивающих инвестиционную привлекательность сферы образования.

Организационной основой реализации государственной политики Российской Федерации в сфере образования должна стать Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы (далее — Программа), обеспечивающая продолжение модернизации российского образования.

Решение указанных задач достигается также благодаря использованию системы мер по совершенствованию нормативно-правовой базы, кадровому, информационному и материально-техническому обеспечению сферы образования.

 Обоснование решения проблемы программно-целевым методом

Несмотря на ряд позитивных сдвигов, произошедших в ходе реализации Концепции в системе образования, пока еще нельзя говорить о том, что процесс ее модернизации удовлетворяет общество.

Реализация поставленных в Программе стратегических целей и задач требует применения эффективных механизмов и методов преодоления кризисных явлений в сфере образования. Использование программно-целевого метода для решения проблем развития образования направлено на создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере образования в условиях бюджетных ограничений.

Программа как организационная основа государственной политики в сфере образования представляет собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий, охватывающих изменения в структуре, содержании и технологиях образования, системе управления, организационно-правовых формах субъектов образовательной деятельности и финансово-экономических механизмах. Автономное развитие каждого из этих элементов не позволит поднять сферу образования на уровень, соответствующий современному этапу социально-экономического развития страны.

Кроме того, реализация мероприятий Программы носит межотраслевой характер и направлена на все субъекты системы образования, включая учреждения и организации, находящиеся в ведении различных федеральных органов исполнительной власти, органов управления субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием, что позволит проводить единую федеральную образовательную политику, обеспечит решение проблемы диспропорций в развитии региональных систем образования и формирование единого образовательного и информационного пространства. Решение задач Программы невозможно осуществить в рамках текущего финансирования, направленного исключительно на содержание подведомственных учреждений высшего профессионального образования и частично среднего и начального профессионального образования.

Реализация с помощью программно-целевого метода комплекса мероприятий федерального масштаба, затрагивающих систему образования в целом, предусматривает создание централизованных механизмов их координации и распространения на региональном и муниципальном уровнях, а также формирование системы индикаторов и показателей изменений в образовании.

Применение программно-целевого метода позволит избежать таких негативных последствий и рисков, как:

      неполное введение к 2011 году профильного обучения из-за недостаточного материального, кадрового и методического обеспечения;

      перенос срока полномасштабного выпуска школьников, обучавшихся по новым образовательным стандартам, на 2015 и последующие годы, что негативно повлияет на качественную структуру трудовых ресурсов страны и уменьшит ее конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность;

      замедление роста доли детей дошкольного возраста, обучающихся по программам дошкольного образования;

      сохранение перегрузки детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, что крайне отрицательно повлияет на физическое и психологическое здоровье нации;

      перенос срока создания системы непрерывного профессионального образования в стране и неполная реализация к 2010 году положений Болонской и Копенгагенской деклараций, что негативно скажется на положении России в рейтинге стран, конкурентоспособных на международном рынке образовательных услуг;

      рост социальной напряженности, обусловленной сохранением неравной доступности образования и дифференциацией качества образования для различных регионов и групп населения;

      усиление деградации материальной инфраструктуры образования, что к 2020 году может потребовать принятия экстренных мер по ее воссозданию.

Вместе с тем при использовании программно-целевого метода могут возникнуть риски, связанные:

      с недостатками в управлении Программой;

      с неверно выбранными приоритетами развития отрасли.

Риски, связанные с недостатками в управлении Программой, могут быть вызваны слабой координацией действий различных субъектов образовательной политики (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные органы власти, образовательные организации и учреждения), что приведет к возникновению диспропорций в ресурсной поддержке реализации намеченных мероприятий, их неоправданному дублированию и снижению эффективности использования бюджетных средств.