Международная миграция рабочей силы

     В 2004 г. Евросоюз сделал принципиально  новый шаг в процессе унификации своей пограничной политики, создав агентство «FRONTEX». Хотя эта структура  стала первым в своем роде ведомством, курирующим пограничную политику ЕС, она также, как и предшествовавшие ей механизмы, почти не имела полномочий органов исполнительной власти. Ее функции в основном сводились к координации соответствующих действий отдельных стран-членов, налаживанию обмена информацией и опытом. В то же время с 2007 г. Агентство получило в свое подчинение небольшие силы быстрого развертывания для борьбы с нелегальной миграцией в зонах Средиземного моря и Атлантического океана. Не исключено, что такой шаг может стать вехой на пути к расширению полномочий «FRONTEX» и созданию объединенных подразделений на других проблемных участках внешних границ ЕС.

     В области борьбы с трансграничной преступностью аналогичную координирующую роль выполняет начавший свою деятельность еще в 1994 г. «Европол», который, в  первую очередь, является учреждением  для обмена информацией, анализа  разведданных и выработки предложений. Однако в настоящее время данная структура также имеет мало законодательно закрепленных полномочий. 

Таким образом, единая пограничная политика ЕС находится в стадии становления, и создание наднациональных структур исполнительной власти, которые обладали бы серьезными полномочиями в этой области, пока является, скорее, делом  будущего. Вместе с тем контуры  объединенной политики ЕС в сфере  обеспечения пограничной безопасности прослеживаются довольно четко. Они  объединяются соблюдением ряда общих  принципов и определенных стандартов, а также включенностью ее участников в единое информационное правоохранительное пространство. Несмотря на то, что потенциалы стран, охраняющих внешние границы  ЕС или готовящихся приступить к  их охране после вступления в него, серьезно различаются, все это позволяет  обеспечивать приемлемое качество контроля над рубежами Евросоюза в процессе его расширения.        

Серьезной проблемой, которую предстояло решить Европейскому Союзу, стало устранение пограничных и других барьеров между  «старыми» членами ЕС и «новичками», уровень жизни в которых был  и остается значительно ниже. После окончания «холодной войны» угроза военного противостояния в Европе ушла в прошлое, однако граница между враждебными военно-политическими блоками не исчезла бесследно, по сути дела трансформировавшись в рубеж между «богатым Западом» и «бедной Восточной Европой». Средние зарплаты населения по обе стороны данного рубежа могли различаться в 10 раз и более. Это создавало почву для широкомасштабной нелегальной миграции и расцвету других форм незаконной трансграничной активности (включая наркотрафик и транзитный трафик мигрантов из беднейших стран Азии и Африки).  
        В первой половине 1990-х годов страны ЕС (в первую очередь Австрия, Германия, Греция и Италия) делали основную ставку на односторонние меры по укреплению своих восточных и южных границ, интенсивность легальных и нелегальных потоков через которые колоссально выросла после крушения социалистического лагеря. Например, в 1994 г. было зарегистрировано 147 млн. пересечений германско-польской границы людьми (в 2,5 раз больше, чем в 1991 г.) и 60 млн. – транспортными средствами (почти в 9 раз больше, чем в 1990 г.). Таким образом, объем трансграничного сообщения между Польшей и Германией в 1990-х годах примерно в полтора раза превосходил поток через американо-канадскую границу, хотя совокупное население двух стран было в несколько раз меньше американского и канадского вместе взятых.  
        В целях усиления контроля над границей с Польшей и, особенно, борьбы с нелегальной миграцией через нее немецкие власти резко увеличили число охранявших ее полицейских. Если к середине 1990-х годов на один километр германско-польской границы приходилось 2,4 пограничника, то есть в 10 раз больше, чем на один километр границы американо-мексиканской. В пределах расширенной в 1990-х годах с 2 до 30 км пограничной зоны, также как и районов приграничных станций и на транзитных автодорогах, Федеральной пограничной полиции было разрешено без объяснения причины проверять личные документы, устанавливать слежку, прослушивать телефонные разговоры, проводить обыски. Даже умолчание о фактах обнаружения нелегальных мигрантов в некоторых случаях жестко наказывалось: были случаи, когда не сообщавших о появлении нелегалов в 30-километровой зоне таксистов приговаривали к тюремному заключению или лишали лицензии на перевозку пассажиров. Любопытно, что при всей жесткости предпринятых мер немецкие пограничники воздерживались от таких шагов, как установка на границе стационарных прожекторов и особенно возведения пограничных заборов. Тем самым немецкие власти всячески избегали параллелей между проводимой ими политикой и реалиями «холодной войны», в частности ее главным символом – «берлинской стеной». 
        Предпринятые меры не позволили, однако, немецким властям взять ситуацию под контроль. По оценке Пограничной полиции даже во второй половине 1990-х годов ей удавалось задерживать в среднем лишь одного из пяти нарушителей, а основная часть контрабандных грузов успешно ввозилась в страну, так как на границе досматривалась только небольшая доля транспортных средств. Серьезные проблемы порой возникали и с соблюдением гуманитарных прав мигрантов: эти права не всегда уважались полицейскими, в явном большинстве – пограничниками бывшей ГДР. По данным одной из немецких правозащитных организаций, в 1990-х годах на восточной границе Германии погибло 67 мигрантов.

Вместе  с тем уже в 1990-х годах серьезное  значение немецкими властями придавалось  развитию тесного правоохранительного  сотрудничества с польской стороной, стимулировавшегося перспективами  облегчения визового режима между двумя  странами, создания в Германии целевых  рабочих мест для поляков и  в конечном счете вступления Польши в ЕС. Варшава получала кредиты  на техническое оснащение своей  пограничной полиции и компенсацию  за прием задержанных мигрантов  из третьих стран, для чего в стране была построена сеть тюрем временного содержания подлежащих депортации лиц. 
        Пройдя длительный подготовительный этап, Польша и Чехия стали полноправными членами ЕС с 1 мая 2004 года, а с конца 2007 года – и странами Шенгенской зоны. После все ограничения на передвижения их граждан внутри Евросоюза были сняты. Немецко-польская и немецко-чешская границы окончательно утратили свое значение внешних рубежей ЕС, которые переместились на восток к границам Польши с Россией, Украиной и Белоруссией.  
        Процесс передачи функций контроля над рубежами новым членам Евросоюза проходит болезненно. Между странами ЕС возникают трения из-за того, что общественное мнение некоторых из них настороженно относится к перспективе доверить охрану фактически своей границы «менее опытному» в таких вопросах государству, а также из-за неравномерного распределения расходов между странами, вынужденными охранять «проблемные» рубежи ЕС, и государствами, таких границ не имеющими. Для облегчения материального бремени тех стран, на которые ложится основная нагрузка, по линии Евросоюза и отдельных его членов (особенно не задействованных в охране внешних границ) им поставляется специальное оборудование, предоставляются целевая финансовая помощь и некоторые стимулирующие льготы, в частности право оставлять у себя 25% (до 2002 г. – 10%) таможенных сборов на финансирование пограничной инфраструктуры. Тем не менее, проблему справедливого распределения бремени по охране внешних границ между членами ЕС пока нельзя считать полностью решенной.  
        По всей видимости, в перспективе должны утратить свое прежнее значение и те границы, которые во время «холодной войны» разделяли страны ЕС с южно-европейскими странами «социалистического лагеря». Однако, несмотря на прием в Евросоюз в 2004 г. Болгарии и Румынии, задача «стирания» этих рубежей выглядит гораздо более сложной, чем «растворение» границ в Восточной Европе.  
        Во-первых, социально-экономическая и криминогенная ситуация в большинстве южно-европейских стран значительно сложнее, что делает снятие ограничений на передвижение людей между этими государствами и Евросоюзом потенциально более рискованным. Во-вторых, через балканский регион проходят гораздо более мощные, чем через Восточную Европу, потоки трафика тяжелых наркотиков и нелегальных мигрантов из беднейших стран Азии и Африки. По некоторым оценкам, в начале 2000-х годов через Турцию в страны ЕС ежегодно следовало не менее чем 200 тыс. транзитных нелегальных мигрантов. В середине 2000-х годов, благодаря принятию в ЕС по сути главных источников нелегальной миграции по «балканскому маршруту» – Болгарии и Румынии – показатели задержаний нарушителей границ в странах Южной Европе серьезно улучшились. Но они все еще остаются значительными, составляя тысячи фактов нарушений в год.  
        На «балканском маршруте» незаконного трафика мигрантов и наркотиков сложились сети преступных группировок, в которых заметную роль играют выходцы из южно-европейских стран. Занимающиеся трансграничными операциями крупные преступные группировки располагают опорными точками на путях прохождения трафика, хорошо поставленной разведкой, коррупционными связями в структурах власти, центрами изготовления поддельных документов в транзитных странах. Вместе с тем трансграничная преступность на Балканах и в других граничащих с Евросоюзом регионах чаще всего не имеет централизованной структуры, представляя собой сеть в различной степени взаимосвязанных и конкурировавших друг с другом группировок, менее удачливые из которых уступают свое место более успешным. Многие из таких групп рекрутируются по этническому признаку. Особо выделяются албанские группировки, которые неоднократно удостаивались упоминания как особо опасные на страницах ежегодных отчетов Европола.  
        В-третьих, пограничные службы южно-европейских членов ЕС (Болгарии, Румынии и даже Греции) заметно уступают по своим качествам аналогичным структурам стран Центральной и даже Восточной Европы, допускают больше нарушений прав человека и в большей степени заражены отношениями коррупции. Правозащитники фиксировали, например, многочисленные случаи, когда греческие стражи правопорядка открывали огонь по невооруженным мигрантам из Албании, избивали задержанных, вымогали деньги у арестованных нарушителей и людей, пересекавших границы в установленных пунктах пропуска и т.п. Во многих случаях пограничники и другие правоохранительные органы южно-европейских стран уступают действующим на «балканском пути» преступным группировкам в эффективности организации, координации усилий и обмена информацией и даже в финансовых возможностях для проведения необходимых  операций. 

     Реакция ЕС на рост нелегальной трансграничной активности была стандартной: увеличение численности пограничных полицейских (в периоды обострения конфликтов на Балканах Австрия и Греция подключали к охране границы военных), оснащение границ современным оборудованием и организационное реформирование систем пограничного контроля. Особое внимание Европейский Союз уделил содействию реформированию пограничной полиции в балканских странах: Албании, Боснии и Герцеговине, Македонии, Словении и Хорватии. Оказав этим странам финансовую (измеряемую в десятках миллионов долларов) и консультационную помощь в сочетании с политическим давлением, Брюссель в большей или меньшей степени смог побудить их к реформам. Последние наряду с ужесточением миграционного законодательства предполагали увеличение численности персонала пограничной службы, ее демилитаризацию (в Македонии) либо отказ от ее формирования из отставных военослужащих (Босния и Герцеговина), техническую модернизацию, борьбу с коррупцией и т.д.  
        Эти меры не позволили, однако, полностью перекрыть каналы нелегальной миграции и контрабанды. Как и раньше, силам правопорядка удавалось выявлять лишь меньшую часть правонарушений – от 10% до одной трети. Не более успешны результаты борьбы тех же правоохранительных органов против трафика героина по «балканскому маршруту», ежегодный объем которого в середине первого десятилетия XXI века оценивался в 100 т, причем, по некоторым оценкам, как минимум 85% успешно доходит до потребителей. 
        В целом, при всех возможных оговорках, Европейскому Союзу удалось добиться впечатляющих результатов, «растворив» в себе рубежи, которые по своей «проблемности» в 1990-х годов могли поспорить с печально известной границей между США и Мексикой. Была устранена проблема нелегальной миграции из Восточной Европы, которая более десятилетия являлась едва ли не главной в сфере пограничной безопасности ЕС. Несмотря на большую разницу в уровнях жизни между Германией и Австрии, с одной стороны, и их восточными соседями – с другой, все это оказалось не столь уж невозможным, как в 1990-х годах. В перспективе аналогичная модель, очевидно, будет применена в процессе включения в Евросоюз балканских стран, хотя их бедность и высокий уровень преступности в регионе усложняет данную задачу.        

Расширение  ЕС привело не к открытию его внешних  границ, а лишь к их смещению. Новые  рубежи Евросоюза остались практически  столь же жесткими, что и прежние. Более того, кандидаты на вступление в ЕС были вынуждены стать инициаторами введения визового режима со своими восточными соседями и некоторыми другими странами. В 1999 г. на такой шаг пошла Словения, в 2000 г. – Чехия, Словакия и Румыния, в 2001 г. – Болгария, в 2003 г. – Польша и Венгрия; до конца 2003 г. льготы в  отношении населения граничащих с ними территорий РФ отменили прибалтийские  государства. Кроме того, кандидаты  на вступление в ЕС и некоторые  другие страны подписали с Брюсселем соглашения о реадмиссии нелегально проникших с их территорий в Евросоюз транзитных мигрантов, обязавшись нести расходы по их депортации.  
        Установление визовых барьеров между странами-кандидатами и их восточными соседями нанесло серьезный ущерб экономическим и гуманитарным связям между ними. В государствах, оказавшихся за чертой европейского «пояса безопасности», особенно пострадали люди, имевшие сильную экономическую заинтересованность в работе за рубежом, а также представители трансграничных этнических групп (например, жившие в Сербии венгры). Поскольку восточные соседи ЕС в целом негативно относились к ужесточению визового режима в отношении своих граждан, особого энтузиазма в деле развития сотрудничества в сфере безопасности с Евросоюзом они зачастую не проявляли. К тому же введение кандидатами на вступление в ЕС визового режима в отношении соседних государств не вело автоматически к открытию границ между странами-членами и странами-кандидатами, что создавало в общественном мнении последних чувство второсортности по отношению к ЕС.  
        Смягчить побочные последствия от расширения зоны «шенгенского занавеса» были призваны программы трансграничного сотрудничества, в частности, создание еврорегионов с участием территорий государств, находившихся за чертой безвизового пространства. Не случайно этот процесс (на первом этапе – с участием стран СНГ, а ближе к середине первой декады 2000-х годов – балканских стран) активизировался именно с конца 1990-х годов, хотя начало ему было положено еще в 1993 г. образованием региона «Карпаты» с участием приграничных регионов Польши, Словакии, Венгрии, Румынии и Украины. Трансграничное сотрудничество подобных еврорегионов оказалось далеко не настолько эффективным, как между регионами, например, Норвегии и Швейцарии. Успеху препятствовали не только визовые ограничения и скромный экономический потенциал территорий государств-кандидатов и стран СНГ, равно как и балканских государств. Не меньшую роль сыграло нежелание давать своим регионам особые полномочия для ведения международной деятельности (не в последнюю очередь из-за боязни сепаратистских тенденций), а также чрезмерная бюрократизация многих мероприятий таких программ.  
        Вместе с тем с точки зрения обеспечения безопасности внешних границ Евросоюза еврорегионы сыграли позитивную роль, поставив сопредельные с ЕС территории в привилегированное положение (жителям граничащих с ЕС регионов России и Украины получить шенгенские визы легче, чем жителям большинства других регионов этих стран). Это способствовало формированию «пояса добрососедства» по периметру «шенгенского занавеса», росту проевропейских настроений в общественном мнении граничащих с ЕС регионов и развитию приграничной кооперации правоохранительных органов Евросоюза и прилегающих к нему государств.  
        Помимо создания «пояса добрососедства», Евросоюз фактически пытается создать «многослойный барьер» на пути транснациональных криминальных потоков, в первую очередь наркоторговли и трафика мигрантов. Особую роль сыграли государства, через которые проходят такие потоки (в первую очередь балканские и постсоветские страны, а также Турция). В обмен на особые отношения с ЕС, получение от него финансовой помощи, а в некоторых случаях и перспективу либерализации визового режима, им было предложено ужесточить пограничный, таможенный и миграционный контроль и подписать с Брюсселем соглашение о реадмиссии транзитных нелегалов. 
        Как представляется, усилия ЕС, который подталкивает находящиеся далеко за его пределами страны укреплять свои границы, приносят неоднозначные результаты. В пограничную, таможенную и миграционную политику этих государств привносится передовой опыт, внедрение которого благотворно сказывается не только на качестве борьбы с контрабандой и нелегальной миграцией, но и на гибкости регулирования трансграничного сообщения. В частности, на структурные реформы в пограничной и таможенной службах ряда центрально-азиатских государств большое влияние оказала начатая Евросоюзом в 2002 г. Центрально-азиатская программа по обустройству границ (BOMCA), имеющая главной целью оптимизацию пограничного менеджмента в регионе. Во многом благодаря ей Казахстан раньше России начал перестраивать систему контроля в пунктах пропуска по «принципу одного окна» (при котором все проверки осуществляются только пограничниками и таможенниками, а другие службы привлекаются по мере необходимости). Одновременно Казахстан стал инициатором организации совместных пропускных пунктов на границах с соседними странами, в том числе и Россией. Астана обсуждает с сопредельными странами возможность организации совместного контроля на приграничных железнодорожных станциях, что способно уменьшить время простоя пассажирских поездов (которое в настоящее время может превышать 4 часа) практически вдвое. Таким образом, благодаря использованию опыта ЕС центральноазиатским странам удалось на некоторых участках значительно сократить время задержек на границах. Способствующие этому передовые формы пограничного менеджмента внедряются в этих странах (особенно в Казахстане) быстрее, чем в не участвующих в европейских программах близлежащих государствах.  
        Вместе с тем давление ЕС на транзитные государства с целью побудить их укреплять свои границы в ряде случаев может иметь и свои негативные последствия. Позиционируя себя как успешный образец интеграции и «стирания» границ, ЕС в то же время создает серьезные политические препятствия для реальной интеграции пограничных пространств за своими пределами. Те государства, которые попробуют пойти на такую интеграцию со своими восточными или южными соседями (например, Украина с Россией, Россия с Казахстаном, Казахстан с Киргизией) даже в случае готовности укрепить свои общие внешние границы рискуют охлаждением отношений с Евросоюзом. С большой долей уверенности можно предположить, что в случае серьезного сближения Минска с Брюсселем интересам пограничной безопасности ЕС будет принесено в жертву и объединенное российско-белорусское пограничное пространство.  
        Укрепление границ под давлением Европейского Союза чревато возникновением новых неудобств для путешественников и трансграничных бизнесменов. Не во всех случаях их положение облегчается из-за внедрения более совершенных организационных форм контроля и современного оборудования. Дорогостоящие сканирующие комплексы, позволяющие проверять грузы за считанные секунды, применяются только на нескольких главных направлениях, тогда как на остальных досмотр грузового транспортного средства по-прежнему может длиться часами или сутками. Наконец, программы по распространению опыта пограничного менеджмента ЕС не позволили покончить с отношениями коррупции и вымогательства на постсоветских границах, укрепление которых создает для разрастания таких отношений довольно благодатную почву. Как отмечают некоторые наблюдатели, осуществленное при поддержке ЕС ужесточение пограничного контроля в некоторых районах Центральной Азии (в частности в Ферганской долине) привело к сокращению объема приграничной торговли в таких районах и к росту уровня «насилия и запугивания на пограничных пунктах». 
        Несмотря на жесткость визового режима между ЕС и большинством граничащих с ним стран Южной Европы и постсоветского пространства, Евросоюзу в целом удалось создать «пояс добрососедства» на своих рубежах. Хотя результаты программ развития приграничного сотрудничества с регионами таких государств оказались относительно скромными, данные регионы в значительной степени ориентированы на Евросоюз и готовы к сотрудничеству с ним в различных сферах, включая правоохранительную. Действуя по большей части «методом пряника» (включая обещания финансовой помощи, особых экономических отношений, облегчения визового режима) ЕС побуждает укреплять свои границы те государства, которые расположены на путях интенсивного трафика наркотиков и мигрантов. С одной стороны, это может косвенно способствовать укреплению взаимовыгодных отношений таких стран с ЕС, модернизации их правоохранительных систем (включая системы охраны границ). С другой стороны, оказываемое Брюсселем давление способно затруднить интеграцию пограничных пространств за пределами Европейского Союза и ужесточить пограничный контроль в соответствующих странах, наносящий ущерб интересам жителей приграничных территорий и трансграничных путешественников. 

3.3. Пути совершенствования  миграционного законодательства  ЕС

     Анализ  последних событий в странах  Европейского Союза показывает, что  совершенствование правовой базы миграционной политики стало первостепенной задачей  обеспечения европейской безопасности.

     На  современном этапе в Европейском  Союзе отсутствует единая политика в области регулирования миграционных процессов.

     В последние годы вопрос гармонизации миграционной политики все чаще поднимается  на форумах ЕС. Так, на саммитах в  Тампере (Финляндия) в 1999 г. и в Брюсселе (Бельгия) в 2004 г. отмечалось, что вопросы  о предоставлении убежища и о  регулировании миграции требуют  развития единой политики ЕС.

     Миграционная  политика ЕС в настоящее время  остается в компетенции национальных правительств.

     Правовое  регулирование миграционной политики в ЕС осуществляется на двух уровнях: законодательство стран, входящих в  состав ЕС, и нормативные документы  ЕС.

     В рамках современной политики ЕС, как  правило, выделяют четыре основные сферы, регулирующие иммиграцию и миграцию внутри ЕС:

- правила,  регулирующие свободное движение  людских потоков в рамках "единого  рынка";

- правила,  определяющие нормы воссоединения  семей и рабочую миграцию из  стран, не являющихся членами  ЕС;

- контроль  над гуманитарной иммиграцией;

- координацию  пограничной политики (в отношении  внешних границ, поскольку внутренние  упразднены в Шенгенской зоне).

     Правовое  и политическое регулирование вопросов миграции в ЕС подчиняется принципу субсидиарности. Правовое обеспечение  миграционной политики ЕС: международные  договоры, директивы и рамочные соглашения ("модельные" и обязательно  имплементативные нормы права для  гармонизации законодательства в странах  ЕС), законодательство национальных государств. Главными общими чертами современной  миграционной политики в рамках ЕС являются следующие тенденции:

- уничтожение  барьеров на пути миграции  внутри ЕС граждан ЕС и граждан  других развитых стран;

- создание  барьеров на пути иммиграции  и движения внутри ЕС граждан  третьих развивающихся стран.

     Несмотря  на предпринимаемые попытки унификации миграционной политики, европейским  государствам все еще приходится в одиночку противостоять массовому  притоку иммигрантов (особенно южные  страны ЕС и Германия), что нередко  приводит к недовольству и конфликтам в отношениях между странами.

     В настоящее время государственные  органы и население стран ЕС столкнулись  с целым рядом очень серьезных  проблем, от решения которых в  определенной степени зависит будущее  Европейского Союза, которые требуют  правового регулирования. К таким  проблемам нужно отнести следующие:

- отсутствие  единого определения понятия  "мигрант". Так, в одних странах  (Германия и страны Южной Европы) в первую очередь при определении  гражданства мигранта принимают  во внимание его национальность  и главную роль при этом  играют доказательства его происхождения  от той или иной этнической  группы (принцип jus sanguinis). В то  же время, например, Франция и  Великобритания при определении  гражданства лица первоочередное  значение придают месту его  рождения (принцип jus solis);

- неразработанность  унифицированной правовой базы  по обеспечению статуса иностранцев,  приезжающих в шенгенские государства  на долгосрочный период (более трех месяцев) или постоянно в них проживающих;

- малые  полномочия Европейского Союза  в сфере контроля за передвижением  людей по территории Союза,  отсутствие единого механизма  реагирования на угрозы иммиграции, так как до сих пор существовали  лишь системы договоров между  странами внутри и вне ЕС;

- нефункционирование  системы регулирования иммиграционных  потоков, которые из эпизодического  явления превращаются в ЕС  в постоянный фактор;

- недостаточная  степень адаптированности к современным  условиям правовой базы, касающейся  нелегальных иммигрантов и беженцев;

- несовершенство  законодательства и мер по  адаптации иммигрантов к условиям  труда, быта и культуры страны  их пребывания.

Подводя итоги всему вышесказанному, можно  сделать вывод, что в начале 21 в. миграция становится главным аспектом европейской безопасности. В связи  с этим следует провести ряд мер  по совершенствованию законодательного регулирования миграционной политики ЕС. Правительства стран Европейского Союза в скором времени должны скоординировать усилия в отношении  следующих аспектов: