Экономиканы қаржылық - бюджеттік реттеудің теориялық–әдіснамалық негіздері

Нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру  үшін өңірлік және муниципалдық әкімшіліктердің  барлық бөлімшелерінің шығыстары қойылған мақсатқа қол жеткізуге бағытталған  қызметтің түрлері бойынша бөлінуі  қажет. Басқару органы қызметінің әрбір  түрі үшін өзінің бағдарламасы әзірленуі  тиіс. Егер де мақсатты бағдарламалар  елдегі барлық халық шаруашылығын, сондай–ақ жеке министрліктер мен ведомстволарды қамтитын болса, нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру жүйесінің әлеуетті ерекшелігі толықтай іске асырылуы мүмкін.

Нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру  жүйесімен байланысты қайта құруды жүргізу мерзіміне орай, елдерді  шартты түрде екі топқа бөлуге болады. Бірінші топқа нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру әдістерін енгізудің  жеделдетілген стратегиясы бар  елдер кіреді.

Олардың қатарына Жаңа Зеландияны, Ұлыбритания және Австралияны жатқызуға  болады. Екінші топта кең ауқымды  бюджет реформасын жүзеге асыруды көздейтін  белсенді трансформация стратегиясын қолданатын мемлекеттер. Аталмыш стратегияның негізінде пилоттық жобаларды енгізу, бюджеттік есепке алу мен мемлекеттік  аудитті, бюджеттендіруді адыммен  реформалау тәсіліне негізделген біртіндеп  трансформациялау жатыр. Бұл топқа  АҚШ, Канада және Данияны жатқызуға  болады.

Нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру  жүйесі әр мемлекетте әр кезеңде еніп, іске асырылып келеді. Мәселен, Францияда  нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру  жүйесіне көшу 2001 жылы басталған болатын. Елде мемлекеттік қаржы туралы конституциялық заң қабылданған соң дәстүрлі бюджеттік жүйеден нәтижеге шоғырланған  жүйеге көшу басталды. Бюджет шығыстарының үш деңгейлі құрылымы бар.

Қазіргі сәтте бірінші  деңгей бойынша орта және ұзақ мерзімді перспективаға мемлекеттік саясаттың  басты бағыттарын көрсететін 34 миссия ұсынылды. Парламент осы миссиялардың деңгейінде бюджетті мақұлдайды. Екінші деңгейде шамамен 140 бағдарлама бар, олардың  әрқайсысы айқындалған миссияны іске асыру бойынша іс–шаралардың байланыстырушы кешенін қамтиды және нақты көрсеткіштермен байланысқан стратегия және бірқатар мақсаттармен сипатталады. Үшінші деңгей – бағдарламалық мақсаттарды және бюджет ресурстарының қолданылуын нақтылайтын қызметтің 500 бағдарламшасы мен түрлері. Миссиялар бірден бірнеше министрліктердің жауапкершілік саласына жатуы мүмкін, яғни олардың іске асырылуы тек ведомстволық қана емес, ведомствоаралық бағдарламалардың құрылуын да талап етеді.

Жеке бағдарламаға жауапкершілік  бір министрлікке жүктеледі, ол тіптен ведомствоаралық бағдарлама болса да, әр бағдарламаны басқару үшін жауапты тұлға тағайындалады.

Икемділікті арттырудың орнына бағдарламалардың басшысы оның мақсаттарына жүгіну керек және басқарма үшін бағдарламаға кеткен шығындарға есеп беруі тиіс. Бұл үшін үш критерий қолданылады:

• әлеуметтік және экономикалық нәтижелілік;
• қызметтің сапасы;
• тиімділік.

Жыл сайын қызметтің жылдық жоспары жасалады, онда мақсатты көрсеткіштер және оларға жетудің тәсілдері көрсетіледі. Бюджет жылы аяқталысымен басшылар өз қызметтерінің жоспары сияқты үлгіде қызметтері туралы жылдық есеп жазулары тиіс. Бұл екі құжат та бюджет және оның атқарылуы туралы заңдарға қосымша болып табылады.

Австралия елі әуел бастан қоғамдық ықпал түрінде мемлекеттік  секторды басқарудың ортақ жүйесіне федералды деңгейде, сондай–ақ бюджеттендіру жүйесіне басқаруды нәтижелермен біріктіре бастады. Осындай тәсіл әлеуметтік маңызы бар проблемаларды шешуде министрліктер мен ведомстволардың қызметін топтастыруға мүмкіндік береді. Бюджет жобасын даярлау кезінде үкімет қоғамдық ықпал түрінде түпкілікті нәтижелерді анықтайды, ол нәтижелер әлеуметтік саланы, экономиканы, ұлттық қауіпсіздікті қоса алғанда әрбір нақты салада қол жеткізуді көздейді. Министрліктердің бюджет тапсырыстары мақсаттың құрылымы (outcome) және бюджеттік қызметтер (output), оларды қаржыландыру туралы егжей–тегжейлі ақпараттан тұрады. Бөлінген бюджет қаражаттарына бюджет қызметтері мен бюджеттік міндеттемелердің (бюджеттік міндеттемелердің астарында үкімет атынан ведомстволарға төленетін субсидиялар, трансферттер мен жәрдемақылар жатыр) толық құны кіреді. Салалық ведомстволар жұмыстарының нәтижелері туралы жылдық есепте әр мақсатқа арналған бөлім бар. Бұл бөлімге мыналар кіреді:

• мақсаттың сипаты, оған қол жеткізу тетіктері, ағымдағы жағдайды талдау, басты проблемалар мен міндеттер, нәтижелілік индикаторларының тізбесі мен оны есептеу әдістемесі, осы мақсатқа жетуге жұмсалған қаржы ресурстары туралы ақпарат;
• жеке бюджет қызметтері мен әкімшілік ететін шығыстар бойынша тапсырманың орындалуы туралы мәлімет.

Ұлыбританияда нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру екі басты құжатқа  негізделген:

бюджет қызметтері туралы келісім (Public Service Agreements, PSA), қызмет сапасы туралы келісім (Service Delivery Agreements, SDA). Бюджет қызметтері туралы келісім ортақ мақсатты немесе министрліктердің мақсаттарын жария етеді, онда мақсаттар міндеттер мен көрсеткіштердің мақсатты мәндеріне бөлінеді. Аталмыш келісімде нақты міндеттердің құндылық көрсеткіштері жоқ, алайда министрлік жұмысының кем дегенде бір көрсеткішін қосады. Әрбір PSA үшін министрлік нәтижелердің қалай өлшенетінін жан–жақты сипаттайтын техникалық түсініктемелері әзірленген. Ал SDA болса, PSA–дағы қолданыстағы мақсаттарға қол жеткізудің шаралары мен жоспарынан құралған. Министрлер кабинеті PSA–ны бір уақытта бюджеттік қаражаттармен қарастырады.

Ұлыбританияда Үкімет пен  Ұлттық қызметтің нәтижелер туралы ақпараттар жүйесін құру бойынша  ұсынымдар әзірленген. Берілген ұсынымдарға  сәйкес министрлік өздерінің тиімділік  көрсеткіштерінің жүйесін әзірлейді. Көрсеткіштерге төмендегідей талаптар қойылған:

• әрбір көрсеткіш нақты бір мақсат пен міндетке жатуы керек;
• көрсеткіштер жалған болмауы тиіс, мәселен, санның есебінен қызмет сапасын төмендету немесе қаражатты қайта шығындау;
• көрсеткішпен өлшенетін іс–әрекет немесе жағдай министрліктің бақылауының астында болуы керек, не болмаса министрліктің шешімдері мен іс–әрекеттері оларға едәуір ықпал етуі тиіс;
• көрсеткіштің нақты анықтамасы болуы керек, түсінікті әрі екі жақты емес.

PSA мен SDA мақсаттарды министрліктің  деңгейінде анықтайды, олар өз  кезегінде үкімет әзірлеген әдістемелік  ұсынымдарға сәйкес агенттіктердің  жұмыс жасауы үшін нақты міндеттердің  тізбесін қалыптастырады.

Ресей Федерациясында атқарушы билік органдарының жүйесіне НББ  енгізугебағдарланған бюджеттік реформа 2004 жылдан бері жүзеге асырылып келеді. Бұл реформаның үйлестірушісі Ресей  Федерациясының Қаржы министрлігі  болып табылады, яғни Бюджет саясаты  департаменті, Бюджетаралық қатынастар департаменті. Кең ауқымда алсақ, НББ қағидаттарына көшу мыналардан тұрады:

• атқарушы биліктің федералды органдарында нәтижеге бағдарланған нәтиже мен орта мерзімді бюджеттеу жөніндегі басқаруға көшу;
• бюджетаралық қатынастарда реформа жүргізу;
• бюджеттік ұйымдардың желілерін оңтайландыру;
• бюджет шығыстарының тиімділігі мен нәтижелілігін арттыру.

Осы басқаруды атқарушы биліктің федералды органдарында енгізу 2004–2006 жылдары тәжірибе түрінде жүргізілді.

Нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру мемлекеттік шығыстардың тиімділігін арттырудың құралы болып табылады.

Қазіргі таңда Қазақстан  Республикасында 120–дан астам мемлекеттік, салалық (секторалдық) бағдарламалар мен 370–тен астам аймақтық бағдарламалар бар. Салалық және аймақтық бағдарламаларды әзірлеу кезінде стратегиялық міндеттердің орындалуына және елді дамытудың стратегиялық мақсаттарына жетуге әсер ететін проблемалар толықтай шығып жатқан жоқ. Көптеген салалық бағдарламалардың мақсаттары, міндеттері мен күтілетін нәтижелері айқын емес, оларға жетуге бағалаудың нақты критерилері мен индикаторларынсыз қалыптасқан, бағдарламаның маңызды бөлімі нақты проблемаларды шешуге бағдарланбаған, керісінше бюджеттің ақшасын қаққылауда, мақсаттардың, міндеттердің, іс– шаралардың, нәтижелердің, бюджет шығыстарының нақты байланыстары жоқ, жауапкершілік түрлі мемлекеттік органдардың арасында көрінбей қалған. Бағдарламаларды іске асыру нәтижелілігінің индикаторларын, олардың тиімділігін бағалаудың нақты механизмдері жоқ болғандықтан бағдарламаны іске асырудың тиімділігіне сапалы түрде бақылау жүргізу мүмкін емес. Жеке бағдарламалар бірін–бірі қайталайды.

Жаңа Зеландияда нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру жүйесі 1989 жылы мемлекеттік қаржы туралы Заңында бекітілген. Жаңа Зеландия министрліктер мен департаменттер арасында сауда жүйесіне ұқсас келісім–шарттар жүйесін қолданады, мұнда департаменттің мақсатына жетуі үшін қажетті жұмыстар тізімі, сонымен қатар нәтижелерді өлшеудің көрсеткіштері және реті, құны мен мерзімі, марапаттау, міндеттемелерді орындамаған жағдайға санкциялар, есеп беру ережесі айқындалған. Бюджет қаражаты нақты нәтижелерге жетуге мүмкіндік беретін міндеттемелерді іске асырудың келісілген құнына сәйкес бөлінеді. Департаменттер ресурстарды басқаруда белгілі бір еркіндікті пайдаланады, бірақ нәтижелерге жетуде жауапкершіліктері жоғарылайды. Сонымен қатар үкімет министрліктерден келісілген бағамен қызметтерді сатып алатын келісім–шарт және де министрліктер басқа да мемлекеттік мекемелерден қызметтер сатып алатын келісім–шарттар жасалынады. Бюджеттік қаражатты шығындау процесінің ашықтығын министрлік қызметінің әр бағыты бойынша жыл сайынғы есепті жариялау арқылы көрсетеді. Жаңа Зеландияда НББ–ге өту әлі аяқталмаған, ақпараттық қамсыздандыру, аудитті жетілдіру және т.б. мәселелер шешілуде. Айта кететін бір жағдай, келісім–шарттардың жаңа зеландиялық моделі тиімді жұмыс істейді, егер қуатты азаматтық қоғам, іс жүзінде сыбайлас жемқорлығы жоқ және жалпы бюджеттік үдерістің ашықтығы сияқты негізгі жағдайларлар болса ғана. Жаңа зеландиялық модельдің келесі ерекшелігі басқару және бюджеттеу жүйесі тікелей (соңғы емес) нәтижеге бағытталған, яғни соңғыға қарағанда тікелей нәтижеге бақылау және сандық бағалау жасау жеңілірек болады.

Мемлекеттік жоспарлаудың қолданыстағы тәртібінде көрсетілген кемшіліктерді  жою мақсатында нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру жүйесі енгізілуде. Сондықтан  ҚР Үкіметінің 2007 жылдың 26 желтоқсанындағы  №1297 Қаулысымен нәтижеге бағдарланған мемлекеттік жоспарлаудың жүйесін  енгізу бойынша Тұжырымдама бекітілген.

Нәтижеге бағдарланған бюджеттің  қалыптасуы – бюджеттік ресурстарды  басқару мен күтілетін түпкілікті (қорытынды) және тікелей нәтижелердің қоғамдық мәнділігі арасындағы тікелей  өзара байланысты қамтамасыз ететін бюджеттік жоспарлаудың әдісі.Мемлекет қауіпсіздігін қамтамасыз ету, білім алу, денсаулық сақтау және т.б. бөлігінде қоғамның сұранысы іс жүзінде еш нәрсемен шектелмеген. Мемлекет көптеген бөлігінде қызметтерді бюджеттік шектеулер жағдайында ұсынады. Сұраныстар мен ұсыныстар арақатынасының стандарты нарықтық қағидалары бұл жерде жұмыс істемейді. Қоғамға қажетті және мемлекет қаржыландыруы мүмкін бюджеттік қызметтерді қаржыландыру проблемаларын шешу жолдары ретінде екі моделді бөліп көрсетуге болады.

Бірінші моделде  он бірінші суретте көрсетілгендей билік органдары президент немесе үкімет бекітетін басымдықтар тізбесі мен елдің әлеуметтік дамуының  стратегиялық мақсаттары қалыптастырылады (мысалы, «Қазақстан–2030» стратегиясында, елдің әлеуметтік–экономикалық дамуының орта мерзімді бағдарламалары, Президенттің халыққа жолдауы, өзгеде стратегиялық жоспарлары). Кейін бюджеттік бағдарламалар әкімшілері дамудың стратегиялық мақсаттарына сәйкес мақсаттар мен міндеттерді белгілейді және осының негізінде–ақ іс–шаралар жоспары мен бюджеттік бағдарламаларды қалыптастырады. Олармен оны іске асыру үшін оларды қаржыландыру бойынша негізделген есебі ұсынылады. Осының негізінде жақын және келесі қаржылық жылдарға бюджет қалыптасады. НББ–ның кейбір элементтері бар ондай модель қазір Қазақстанда енгізілуде.

Мемлекеттік органдардың  стратегиялық бағыттарды және даму мақсаттарын  таңдауы және бюджеттік бағдарламаларды  қалыптастыруы

Ұсынылатын бюджеттік  қызмет тердің құнының есебін қоса алғанда бағдарламалар құнының  есебі

Елдің әлеуметтік–экономикалық дамуының басымдықтарының тізбесі мен стратегиялық мақсатарын үкіметтің қалыптастыруы

Сурет 11 –Ел дамуының мақсаттары негізінде бюджеттік қызметтер құнын бағалау моделі

Екінші моделде он екінші суреттен байқағанымыздай бастапқы кезеңде мемлекеттен қызметтерді алуда қоғамның қажеттіліктері айқындалады, мысалы, құқықтық тәртіп, денсаулық сақтау және басқа салаларда. Ондай ақпараттарды жинаудың әртүрлі тәсілдері бар: қоғамдық пікірді сұрау, мамандандырылған зерттеулер, нақтылы саладағы сарапшы пікірі, бизнес–қауымдастықтары мен бірлестіктердің қорытындылары және басқалар. Жиналған ақпараттар қандайда бір белгісі бойынша (мысалы, салалық немесе ведомстволық) сыныпталады және кейіннен мақсаттардың, міндеттердің тізбесі және айқындалған проблемаларды шешу үшін қажетті іс–шаралар қалыптасады. Мақсаттар, міндеттер мен іс–шаралар бағдарламалар бойынша құрылымдалады. Бұдан әрі бағдарламалардың, яғни оған қосылған іс–шаралардың құнының бюджеттік бағалауы жүргізіледі. Бағалау әдістері әртүрлі болуы мүмкін, мысалы, нарықтағы ұқсас қызметтердің баламалы құны не болмаса сараптық қорытындылар. Бағдарламаларда мемлекеттің жылдан жылға өтетін міндеттерімен бірге жаңаларында көрсетілген. Нәтижесінде оларды қаржыландырудың көлемі мен көзін көрсете отырып іске асырылуы ұсынылатын бағдарламалар тізбесі қалыптасады.

Екінші моделді іске асыру  үшін азаматтық қоғамның жоғары дамыған  базалық институты құрылуы және тиімді әрекет жасайтын «билік – қоғам» екі жақты байланыс қамтамасыз етілуі тиіс. Осылайша, қазіргі заман жағдайында мемлекет бюджеттеудің жаңа әдісін енгізуді шындығында тиімді бастаудан бұрын билік органдары ұсынатын бюджеттік қызметтердің барлық тізбесін басында бөліп және жазу қажет, яғни  олардың қарапайым есебін жүргізу мен Жеке және заңды тұлғаларға көрсетілетін мемлекеттік қызметтердің тізіліміне сәйкес биліктің әрбір органының бөлігінде бюджеттік қызметтер тізілімін қалыптастыру. Бұл кезде әртүрлі мемлекеттік органдар бірдей қызмет ұсынуы мүмкін емес. ҚР Үкіметінің 2007ж. 30.06. № 561 қаулысымен осы қызметтерді көрсетуді қамтамасыз ететін мемлекеттік органдардың бөлігінде жеке және заңды тұлғаларға көрсететін 132 мемлекеттік қызметтің тізілімі бекітілді. Бірақ, осы тізілім қайта қарау мен пысықтауды талап етеді, өйткені бүгіні күні ұсынылатын мемлекеттік қызметтердің барлық спектрін қамтымайды.