Государственный сектор и его роль в экономике

      В  остальных отраслях увеличение  государственного влияния может  носить характер создания интегрированных  структур на базе государственных  активов (в атомной и оборонной  промышленности, банковском секторе,  на морском и воздушном транспорте), увеличении доли государства  в капитале хозяйственных общества  до требуемой величины (например, «АЛРОСА», «Росгазификация»).

       Нельзя исключить того, что недавний кризис на алкогольном рынке вкупе с идеями о введении государственной монополии на нем заставит вернуться к идее учреждения Государственной алкогольной компании (ГАК), которая, занимаясь реализацией спирта и т. п., может стать претендентом на управление государственными активами в этой отрасли.

       В этой связи закономерно встает вопрос об интерпретации усиления влияния государственных компаний в экономике с теоретической и практической точек зрения.

       Если рассматривать процесс создания новых государственных холдингов с чисто организационно-управленческой точки зрения, то речь идет о попытке оптимизации государственного присутствия в экономике, которое к концу 90-х - началу 2000-х гг., будучи весьма обширным, исходя из формальных количественных характеристик, было сильно распылено в виде многих тысяч разрозненных, плохо или вообще неуправляемых унитарных предприятий и пакетов акций  недавно созданных акционерных обществ практически во всех отраслях хозяйства.

       Гораздо сложнее говорить о мотивации экспансии государственного сектора в экономике в целом. Как целенаправленная политика она нигде и никогда не декларировалась. Предположительно можно говорить о нескольких возможных вариантах: 

       1. надежда на возможность улучшения управляемости государственными активами, проистекающая из той банальной логики, что государству и его аппарату осуществлять управляющее воздействие на несколько десятков крупных компаний легче, чем на многие тысячи унитарных предприятий и сотни хозяйственных обществ с долей государства в капитале;  

      2. проведение  структурной и промышленной политики, нацеленной на предполагаемую  модернизацию отдельных секторов  экономики:

      а)  для оборонно-промышленного комплекса  (ОПК) – восстановление нарушенных  в 90-е гг. производственной кооперации  и специализации, возвращение  способности производить многие  виды оружия и военной техники  для перевооружения собственных  вооруженных сил и продвижения  на внешние рынки;

      б)  для некоторых отраслей обрабатывающей  промышленности – как квазипротекционистская мера в свете усиления конкуренции на внутреннем рынке по причине вступления в ВТО;

      в)  для топливно-энергетического комплекса  (ТЭК) – усиление позиций Казахстана на мировом рынке и в ее отношениях с ведущими развитыми странами мира в качестве «энергетической державы» и гаранта «энергетической безопасности»; 

      г)  как одна из мер в контексте  всего комплекса усилий по  перераспределению природной ренты,  сверхприбылей, получаемых в добывающих  отраслях и естественными монополиями  (главным образом, в ТЭК), но  мера скорее дополнительная, поддерживающая, поскольку в настоящее время  основную роль здесь играют  налоговое администрирование и  регулирование внешнеэкономической  деятельности (экспортные пошлины  и т. п.);

      д) в качестве метода воздействия на фондовый рынок и повышения стабильности государственных финансов, когда с одной стороны, создание госкомпаний, покупка ими других активов может поддержать фондовый рынок, с другой стороны, эти активы и сами компании полностью или частично могут быть проданы в период бюджетного кризиса (своеобразная модификация Стабилизационного фонда);

      е)  способ укрепления политических  позиций существующей власти  перед очередным электоральным  циклом, что не исключает в  перспективе возможностей использования  государственных компаний в качестве  трамплина для продвижения на  высокие посты в государственной  власти и ее аппарате, «золотых  парашютов» (назначение на должности  топ-менеджеров), рентоориентированного поведения в личных целях.

        На практике же все указанные группы аргументов, объясняющих усиление  государственного участия в экономике в аспекте прав собственности, тесно переплетены и взаимно дополняют друг друга.  

       Теоретически и плюсы, и минусы крупной государственной компании (в независимости от организационно-правовой формы) проистекают как из ее принадлежности к государственной собственности, так и ее размера.

       К плюсам крупной государственной компании можно отнести:

      1. возможность  для государства посредством  функционирования крупных госкомпаний  оказывать влияние на текущее  социально-экономическое развитие  страны без дополнительной нагрузки  и рисков для бюджетной системы  по целому ряду направлений  (например, ценообразование, кредитование, осуществление определенных инвестиционных  проектов и т. п.);  

      2. объединение  внутренних ресурсов нескольких  меньших по размеру хозяйственных  субъектов и их концентрация  для инвестирования на тех  направлениях, которые, по мнению  государства должны обеспечить  жизненно важные для экономики  страны в целом структурные  сдвиги и демпфирование провалов  рынка;

      3. общий  для всех крупных холдинговых  компаний эффект повышения предсказуемости  и стабильности хозяйственных  связей, снижения трансакционных издержек, расширения горизонтов планирования на уровне фирмы, повышения конкурентной устойчивости за счет контроля над большей долей рынка;

      4. возможность достижения в случае объединения более мелких хозяйственных субъектов в единую интегрированную структуру эффектов масштаба деятельности (укрупнение объемов выпуска и экономия на этом, объединение и совместное использование каналов сбыта, централизация и диверсификация снабжения,  перераспределение заказов, маневр временно свободными ресурсами, включая денежные средства и персонал, передача технической документации, результатов НИОКР и прав на интеллектуальную собственность в рамках большой структуры);

      5. финансовые эффекты крупной интегрированной структуры (большие по сравнению с отдельными хозяйственными субъектами шансы на доступ к внешнему финансированию посредством банковского кредитования и фондового рынка, потенциал работы с крупными инвесторами и кредиторами, роста капитализации, более широкие и диверсифицированные возможности для залоговых операций, взаимные гарантии участников, объединенных в интегрированной структуре, имидж заемщика с более низкими рисками и возможность получить благоприятный кредитный рейтинг).                   

      Минусы  крупной государственной компании  во многом являются продолжением  вышеперечисленных плюсов:

       1. функционирование любой крупной хозяйственной структуры несет риски снижения эффективности после того, как ее бизнес превысил определенный порог, примеров, когда крупные корпорации со временем теряли свою гибкость, склонность к инновациям немало и в частном секторе, в случае же государственной компании эти риски усугубляются присущими ей специфическими недостатками; 

      2. с  управленческой точки зрения  государство более слабо и  менее эффективно контролирует  менеджмент компании, что создает  условия для коррупции;

      3. риск  политического вмешательства со  стороны органов государственного  управления может вынудить менеджмент  перенести акцент на решение  некоммерческих задач, отличных  от максимизации прибыли, в  ущерб последней;

      4. естественные  связи с государственным аппаратом,  позволяющие рассчитывать на  бюджетную или иную поддержку  государства (банковские кредиты,  государственный заказ и т.  д.), создают эффект мягких бюджетных  ограничений, девальвируют угрозу  поглощений и банкротства, дисциплинирующих  менеджеров в частном секторе,  способствуют неравенству условий  конкуренции для различных хозяйствующих  субъектов. 

      Необходимо  отметить, что далеко не все  указанные выше плюсы и минусы  крупных государственных компаний  вообще актуальны для существующих  российских госкомпаний.

       Скажем, риски потери активов в результате поглощений, банкротства в ходе ведения хозяйственной деятельности на всем протяжении рыночных реформ распространялись и на государственные предприятия, и на хозяйственные общества с долей государства в капитале. Во всяком случае, явных прецедентов того, что государство усилиями федеральных органов власти целенаправленно спасало какие-то свои компании в случае их несостоятельности, пока не было. Отдельные прецеденты, имевшие место на региональном уровне (например, столичный «ЗиЛ»), относились к периоду глубокого спада во второй половине 90-х гг. и не сильно влияли на общий фон. Во всяком случае реструктуризация задолженности по налогам и взносам во внебюджетные фонды проводилась по общим для всех хозяйствующих субъектов правилам.

       Возможно, наиболее ценным плюсом крупной госкомпании в отечественных условиях является возможность обеспечить в ее рамках восстановление нарушенных в 90-е гг. хозяйственных связей (например, между производством и сферой НИОКР), доступ к специфическим, уникальным ресурсам, имеющимся только у одного из интегрируемых хозяйственных субъектов, обмен информацией и результатами НИОКР.

       Ярким примером низкой эффективности деятельности госкомпаний является созданное еще в 2000 г. ФГУП «Росспиртпром», которое, управляя пакетами акций более чем 200 предприятий алкогольной отрасли, оказалось не способно не только добиться сокращения доли нелегальной продукции в обороте, о чем, в частности, свидетельствует кризис на алкогольном рынке, но и обеспечить должную фискальную отдачу и сохранность управляемых активов. 

       Сложность в оценке результатов деятельности госкомпаний, как и других холдинговых структур, состоит в том, что состав дочерних, зависимых, контролируемых активов не отличается постоянством, может меняться, оказывая сильное влияние на итоги функционирования группы в целом. Весьма непростым делом является и учет степени консолидации тех или иных активов в холдинге (например, того, как оценивать вклад предприятий и организаций, в которых участвуют структуры, контролируемые холдингом не напрямую, а опосредованно через сеть дочерних и зависимых компаний).

       Тем не менее, уже сейчас можно говорить о существенном увеличении внешнего долга российских госкомпаний за 2000-2005 гг., как об одном из результатов их  активизации на рынке слияний и поглощений. Впрочем, аналогичные явления характерны для корпоративного сектора в целом и могут быть демпфированы при сохранении сегодняшней ценовой конъюнктуры на энергоносители на мировом рынке.                

      Из  всего вышесказанного можно сделать  следующие выводы.

       Соображения эффективности требуют того, чтобы государственное присутствие в экономике в аспекте отношений собственности было приведено в соответствие с реальными, весьма скромными управленческими возможностями государства.

      Из этого вытекает, что приоритет в его действиях должен отдаваться усилиям по оптимизации структуры имеющихся активов, повышению эффективности управления уже существующими государственными компаниями путем определения их места в системе государственных приоритетов, обеспечения прозрачности финансовых потоков, распространения в них лучшей практики и стандартов корпоративного управления, ограничения приобретения непрофильных активов, более тщательной селекции решений, требующих согласия государства как собственника, по участию госкомпаний в сделках на рынке слияний и поглощений.

       Что касается дальнейшего продвижения институциональных реформ в сфере отношений собственности, то в условиях сегодняшних реалий оно оказывается связанным не столько с реализацией ежегодных приватизационных программ, сколько с ходом реформирования естественных монополий, прежде всего, в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте, в части достижения позитивных результатов от привлечения в конкурентные сегменты рынка сторонних (в т. ч. частных) инвесторов и расширения деятельности независимых производителей (перевозчиков).

       Помимо этого важными институциональными реформами, затрагивающими отношения собственности, можно считать выкуп земли приватизированными предприятиями и последовательную реализацию законодательства о разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти, которое допускает вовлечение региональных и местных органов власти в хозяйственную деятельность только в рамках определенного круга полномочий. Соответственно, региональные и муниципальные унитарные предприятия и хозяйственные общества вне круга полномочий могут стать объектом приватизационных процедур уже в краткосрочной перспективе, хотя представлять интерес они могут в основном для малого и среднего бизнеса на локальном уровне.