Фіскальна політика і її роль в державному регулюванні економіки

Для посилення стимулюючого впливу держави на соціально-економічний  розвиток та забезпечення П платоспроможності  у довгостроковій перспективі необхідні  поступове обмеження розміру державного боргу. Однією з передумов ефективності політики у сфері державного боргу визнано відставання його відношення до ВВП від темпів зростання реальних процентних ставок. Надзвичайно важливе значення мають забезпечення пріоритетного спрямування зовнішніх запозичень на проведення структурних перетворень І модернізацію економіки. Скорочення витрат на обслуговування державного боргу є важливим резервом удосконалення політики державних видатків та на цій основі посилення регулюючого потенціалу бюджетної політики.

1. 4 Основні інструменти здійснення бюджетно-податкової політики

Необхідність, способи  і ступінь втручання держави  в економічне життя суспільства  є предметом для дискусії серед  економістів майже сто років. Після революції в макроекономічному регулюванні, яка була здійснена Дж. М. Кейнсом, необхідність державного втручання в економіку вже не викликає сумнівів, однак для визначення характеру втручання та вибору інструментів, за допомогою якого воно буде здійснюватися, не існує універсального рецепту.

Серед засобів фіскальної політики основним, найбільш універсальним  та дієвим фінансовим інструментом виступають податки. Це пояснюється тим, що на відміну  від решти інструментів, вони носять практично всеосяжний характер - зачіпають  майже усіх юридичних осіб та практично все дієздатне населення. Податки встановлюють рівень державної централізації ВВП, який на даний час коливається в різних країнах в межах 30-50%, та пропорції розподілу й перерозподілу доходів юридичних і фізичних осіб. В сучасних умовах податки виступають основним методом формування доходів держави. Так, їх питома вага в доходах бюджету сягає 90-95%. Це надійні, стабільні й регулярні надходження, що обумовило їх широке застосування.

Не менш важливим є регулюючий аспект використання податків державою. Встановлюючи форми й рівень оподаткування доходів юридичних і фізичних осіб, держава формує певну систему економічних інтересів у суспільстві. За їх допомогою можна стимулювати одних суб'єктів (чи певні сфери діяльності) й стримувати інших. Вони визначають рівень чистих доходів підприємств та громадян і, відповідно, рівень споживання. Таким чином, за допомогою даного інструменту держава може надійно і цілеспрямовано впливати на вирішення перш за все основної проблеми регулювання суспільного виробництва - встановлення рівноваги між сукупним попитом і пропозицією. В умовах надмірного пожвавлення виробництва і зростання пропозиції держава, може стримувати цей процес збільшенням рівня оподаткування юридичних осіб. Навпаки, вирішення завдання стимулювання попиту, а відтак і виробництва, засновується на зниженні рівня оподаткування, насамперед, фізичних осіб.

Варто зауважити, що податки це надзвичайно  потужний та дієвий інструмент фінансового  впливу, а тому його використання має  бути вкрай обережним. Так, один з найвідоміших економістів сучасності П. Самуель-сон вказує, що "фіскальна політика являється дуже сильною зброєю. ... Це подібна атомній бомбі, надто потужна зброя, щоб дозволити окремим особам і урядам грати з нею"1.

Враховуючи таку важливу забезпечувальну та регулюючу роль податків, держава змушена постійно вирішувати непросту дилему їх використання. Досліджуючи світовий досвід фіскального регулювання ринкової економіки, В. М. Суторміна, В . М. Федосов і В. Л. Андрущенко відмічають, що "відбувається безупинне створення податкової системи як прагматичного компромісу між дійовим заохоченням приватної господарчої ініціативи і достатнім фіскальним забезпеченням державної діяльності".

Використовуючи податки як досить надійні, ефективні й цілеспрямовані фінансові інструментами, держава, водночас, не може ігнорувати певну непередбачуваність їх дії. Це пов' язано з тим, що вони відображають дуже складну й багатомірну гаму різнонаправлених інтересів, а тому абсолютно повно і точно передбачити наслідки їх впливу неможливо. Однак це зовсім не означає, що ці наслідки, по-перше, абсолютно непередбачувані, а, по-друге, що їх можна ігнорувати. Такі прогнози і розрахунки при встановленні певних податків та механізму їх справляння вкрай необхідні для того, щоб уникнути негативних наслідків.

Водночас, використання податків як інструментів фіскальної політики має суттєві  обмеження. Оскільки вони є вкрай  важливими елементами розподільних відносин у суспільстві, то встановлюються виключно на законодавчій основі. Це обумовлює складності у їх використанні для вирішення нагальних поточних проблем. Відповідно, податки є переважно інструментами реалізації стратегічних, а не тактичних завдань. Крім того слід враховувати, що суперечності між законодавчою та виконавчою гілками влади (як це має місце в нашій державі) можуть надовго затягнути прийняття окремих податкових законів. Так, наприклад, в Україні до цього часу не прийнято закон про податок на нерухоме майно, який передбачено Законом "Про систему оподаткування", більше десяти років йде безрезультативне обговорення різних варіантів проектів Податкового кодексу.

Дія податків як фінансових інструментів засновується на використанні таких  важелів як ставки оподаткування, пільги та санкції, порядок обчислення і  сплати. Рівень податкових ставок має урівноважувати інтереси держави і платників податків. Їх використання як важелів податкового регулювання засновується на двох протилежних принципах податкової політики: стабільності і гнучкості. Принцип стабільності важливий не тільки з огляду на забезпечення надійної основи для стягнення податків. Важливо також виявити регулюючу дію кожного податку та його ставки. Принцип гнучкості вимагає можливості вносити зміни у ставки відповідно до ситуації, що склалась. Однак, для того, щоб вносити зміни в ставки, треба бути впевненим, що на основі діючих досягти необхідних результатів неможливо.

Політика пільг теж є досить складною. Дієвість пільги визначається насамперед її кількісними параметрами  та значенням для платника. Пільги можуть мати різні прояви. По-перше, за характером дії вони можуть відігравати урівноважувальну чи стимулювальну роль. Пільги урівноважуваль-ної дії встановлюються для тих платників, які внаслідок використання єдиних для всіх ставок і порядку оподаткування опиняються в гірших умовах. Мета пільги - вирівняти чистий прибуток (доходи) різних платників (звісна річ, якщо диференціація доходів визначається об' єктивними, незалежними від зусиль платників, чинниками). Стимулювальні пільги навпаки, мають на меті збільшення чистих доходів платників, з метою стимулювання їх діяльності. По-друге, за об'єктом встановлення пільги поділяються на ті, що встановлюються по відношенню до окремих платників (у т.ч. персонально) і до окремих елементів об'єкту оподаткування. По-третє, за терміном дії виділяються постійні і тимчасові пільги. Тобто, пільги - дуже важливий важіль податкового впливу, який багато в чому визначає роль і місце податків в системі фінансового регулювання.

Порядок обчислення і сплати, хоча і відображає начебто технічну сторону оподаткування, теж має важливе значення як для забезпечувальної, так і регулюючої дії податків. Насамперед це стосується визначення об' єкта оподаткування. Отримати певну величину надходжень від того чи іншого податку можна як за рахунок розширеного об' єкта оподаткування й знижених ставок, так і більш високих ставок при звуженому об' єкті оподаткування. В Україні в останні роки практикували зниження податкових ставок при одночасному розширенні об' єкта оподаткування. Визначати такі дії як загальне зниження податкового навантаження можна лише за умови, що зменшення надходжень від зниження ставок перевищує їх збільшення за рахунок розширення об' єкта оподаткування. Подібна політика швидше характеризує переміщення податкового навантаження від одних платників до інших. [5, с 112-113]

Збори за своєю сутністю і призначенням аналогічні податкам. Відмінності між  цими платежами на користь держави  полягають у механізмах їх справляння. Податки - це обов' язкові платежі нецільового, безоплатного (нееквівалентного) характеру, що мають регулярний характер (визначені терміни сплати) і вносяться самим платником до бюджету. Збори ж є, як правило, незначними за розміром платежами, що збираються уповноваженими особами в час та за місцем виникнення податкового зобов'язання (наприклад, ринковий збір), а окремі їх види можуть мати цільове призначення. Оскільки збори не дають відчутних надходжень, то їх забезпечувальна роль другорядна, а регулювальне значення мало помітне. Відносно зборів використовуються ті ж важелі, що й до податків.

Внески і відрахування мають  таке ж призначення, що й податки  та збори - формування доходів держави. Але вони призначені під певні  видатки (що визначається у їх найменуванні), тобто вони є платежами цільового  призначення. Внески надходять до державних цільових фондів і використовують виключно за встановленим призначенням, тобто виступають по суті цільовими податками. Відрахування мають цільове призначення за своїм змістом, але оскільки вони надходять до бюджету, то їх цільове використання не гарантується.

Основною формою цільових платежів є внески до державних фондів соціального  страхування . У фінансовій статистиці вони відносяться до складу податкової системи і враховуються при визначенні загального рівня податкового навантаження (відношення податкових надходжень до ВВП). У цих внесках перевалюючим є їх чітко визначене забезпечувальне призначення - фінансування конкретних видатків. Саме за тим, наскільки повно реалізується це призначення, оцінюють дієспроможність внесків. Хоча механізм їх дії у цілому аналогічний податкам, що спрямовуються до бюджету, їх регулювальні властивості виражені не так чітко, як у податків. Але вони можуть мати як позитивний, так і негативний вплив на економічні процеси. Якщо питома вага внесків у податковому навантаженні досить вагома, то й їх негативний вплив буде дуже відчутним, про що свідчать проблеми у нашій країні, пов'язані з ухиленням від сплати внесків до Пенсійного фонду і фондів соціального страхування (виплата заробітної плати окремими суб'єктами здійснюється неофіційно - в конвертах - з метою приховування реальних розмірів фонду заробітної плати і зменшення суми внесків). Позитивний вплив має місце при накопичувальній системі пенсійного страхування, коли сума майбутньої пенсії прямо залежить від накопичених на персональних рахунках найманих працівників коштів, що стимулює їх до продуктивної діяльності і підвищує фінансову відповідальність за власне пенсійне забезпечення. [4, с 87]

Важелями впливу в системі державних  запозичень є процентні ставки, а  також умови випуску і погашення. Хоча регулювальні властивості державних позик відчутно слабші, ніж у податків і платежів податкового характеру, вони є далеко не другорядними. Так, процентна ставка за державними облігаціями відіграє роль своєрідного орієнтира на ринку цінних паперів та фінансового ринку в цілому. Змінюючи рівень дохідності за своїми цінними паперами, держава може відповідно впливати на процеси ціноутворення на фінансові ресурси та активність фінансового ринку. Встановлюючи рівень дохідності, відповідні умови випуску та погашення цінних паперів, держава може заохочувати своїх позичальників до надання їй позик. Але, заохочуючи своє запозичення високими процентними ставками, держава повинна враховувати, що тим самим вона звужує потенціал приватних інвестицій. Тобто, встановлений рівень дохідності державних цінних паперів має бути обґрунтований з усіх сторін можливого як позитивного, так і негативного впливу.

Надійність державних  позик, як фінансового інструмента  не досить висока. Неможливо точно  спрогнозувати, чи вдасться державі  залучити достатні кошти і чи дозволить  це відрегулювати дефіцит бюджету  та грошовий обіг. Тому досягти цілеспрямованого впливу та передбачуваності їх дії досить важко - вони можуть сприяти вирішенню поточних проблем, але спровокувати значні проблеми у віддаленій перспективі. У цьому контексті важливе значення мають характер та напрями використання коштів, отриманих від державних позик - вони можуть бути ефективними в основному при спрямуванні на видатки розвитку. Підвищенню ефективності і цілеспрямованості сприяє випуск цільових позик під конкретні інвестиційні проекти. [18, с 45-46]

Кошторисне фінансування являє собою основну форму  видатків бюджету. Воно охоплює соціальну сферу, збройні сили, органи державної влади та управління, правоохоронні, судові та інші органи. Основою даної форми бюджетного фінансування є кошторис (звідси й її найменування), в якому в розрізі окремих статей витрат визначаються обсяги видатків на певний період. Кошторисне фінансування може здійснюватися у розрізі закладів, заходів та програм. При кошторисному фінансуванні бюджетних закладів (лікарень, поліклінік, шкіл, дитячих дошкільних закладів, вищих навчальних закладів, установ культури та інших) обсяги видатків визначаються виходячи із оперативно-мережевих показників, які відображають кількісні параметри діяльності цих закладів (кількість ліжок, лікарських відвідувань, учнів, вихованців, студентів тощо) та нормативів видатків відносно окремих показників. Кошториси на певні заходи і програми розраховуються виходячи із обсягів робіт, які передбачені при проведенні окремих заходів чи реалізації прийнятих програм, та нормативів витрат на одну розрахункову одиницю.

При фінансуванні бюджетних видатків на кошторисній основі можливі два підходи: фінансування окремих установ і закладів, які забезпечують реалізацію відповідних функцій держави, або фінансування державних програм з визначенням установ і закладів, які мають забезпечувати виконання тих чи інших програм. Сучасною формою бюджетного фінансування, яке дозволяє оптимізувати та раціоналізувати видатки бюджету, є програмно-цільове фінансування, яке дозволяє використовувати новітні технології управління бюджетом, зокрема бюджетування. В Україні програмно-цільовий метод перебуває у зародковому стані і кошторисне фінансування орієнтується переважно на фінансування бюджетних установ.

Забезпечувальне значення кошторисного фінансування є домінуючим. Водночас, рівень забезпечення громадян відповідними суспільними послугами залежить від типу соціальної політики держави та її фінансових можливостей. Україна, зокрема, відноситься до країн, у яких такі послуги гарантуються державою для усіх громадян. Однак до цього часу фінансові можливості держави не відповідають її конституційним зобов' язанням. Як наслідок, украй складна ситуація із фінансуванням соціальних, управлінських та оборонних видатків. Без реформування системи видатків бюджету вирішити ці проблеми практично неможливо. Регулювальне призначення кошторисного фінансування практично невідчутне. [21, с 131-132]