Бюджетування результативності

1. У чому полягає завдання?

2. У чому полягає стратегія (мається на увазі аналіз альтернатив?)

3. Яких буде вжито заходів?

4. Які дії треба здійснити?

5. Хто це робитиме?

6. Які ресурси треба виділити та приділити?

7. Які з цим пов’язані правила та процедури?

8. Які буде застосовано технології?

9. Якою буде послідовність дій?

10. Як проводитиметься моніторинг?

11. Які треба розробити звіти, форми для збору даних/інформації?

12. Як здійснюватиметься оцінка?

В інших випадках може виникнути потреба у більш детально розроблених процедурах програмування. У таких випадках, якщо програма нагадує чинні програми/програму, то допомогти керівнику в розробці відповідних процедур може оцінка або аналіз програм.

Загальновизнано, що мало які урядові організації мають ресурси, щоб здійснювати оцінки чи аналіз усіх своїх програм для цілей планування. Однак більшість організацій має достатні ресурси, щоб провести вибіркові оцінки або аналіз (напр., з акцентом лише на дуже помітних або дорогих програмах). Основні кроки аналізу програми за Харті та співавт. (Harty et al., 1976, p. 4) такі:

1) визначення проблеми;

2) встановлення мети/завдання;

3) вибір критеріїв оцінки;

4) визначення груп клієнтів;

5) визначення альтернатив;

6) оцінка альтернатив;

7) визначення ефективності альтернатив;

8) представлення результатів.

Визначення проблеми може бути простим питанням (чи потрібні додаткові комп’ютери?) або складнішим (на яких програмах з боротьби із зловживанням наркотиками слід зосередити увагу, враховуючи обмеженість ресурсів?) При визначенні проблеми, так само як і при застосуванні інших видів аналізу, встановлюється його діапазон. Крім того, необхідно визнавати реалії наявних ресурсів (включаючи навички персоналу), часу, інформації та перспектив інших суб’єктів. Визначення відповідних цілей та завдань, оцінка та характеристики груп клієнтів мають гранично важливе значення, оскільки вони створюють контекст для аналізу. Очевидно, що завдання грають украй важливу роль у розумінні ефективності, а також допомагають у визначенні показників ефективності (та інших), які застосовуватимуться під час аналізу конкретних програм. Клієнтів зазвичай легко описувати, але не так просто проаналізувати операційно (напр., у випадку бездомних). Аналіз альтернатив обговорюється в підручнику “Управління результативністю”. Питання ж оцінки вартості альтернатив буде розглянуто в наступних розділах цього підручника. Загалом, дуже в багатьох організаціях процедури бюджетування рідко зосереджуються на приростах порівняно з рівнем фінансування поточного року, тож орієнтований на результат керівник обов’язково має періодично здійснювати оцінку діяльності за програмою як у “пісні”, так і в “масні” часи.

Процедури бюджетування

Хоча процедури бюджетування часто віддзеркалюють прирісні позиції, існує фундаментальніша позиція: має бути документована потреба в коштах. Ця остання позиція посилюється досвідом тих, хто приймає бюджетні рішення: “більше грошей!” майже завжди є відповіддю на всі проблеми. Як наслідок, процедури бюджетування спрямовані на мінімізацію витрат та максимізацію результатів. До того ж, щоб бути реалістом, не слід забувати, що ресурси небезмежні. Для орієнтованого на результат керівника це, очевидно, означає, що він має продемонструвати приборкання потреб та досягнення результатів при точно визначених мінімальних витратах.

Бюджетні процедури є віддзеркаленням формату бюджету (напр., постатейний, програмний чи “з нуля”), циклу (річний чи дворічний), місцевих звичаїв та традицій (напр., бюджетним працівникам слід платити якомога менше), законодавства (напр., встановлення певного формату, що вимагає конкретної інформації), практик (напр., округлення сум до долара замість того, щоб показувати суми в доларах і центах) та порядків (напр., для всіх непоточних запитів на послуги необхідно надати обґрунтування, як у виняткових випадках). Ці процедури можуть включати організаційну підготовку визначення динаміки послуги, видатків та доходів і прогноз (або оцінку) послуг, видатків та доходів. Видатки в деяких випадках треба представляти в розрізі функцій, джерел фінансування та типів (напр., видатки на талони на харчування; федеральні видатки; видатки штату; місцеві видатки; спеціальні видатки; внески). У багатьох організаціях (завдяки їх розміру, традиціям чи характеру організації) ці процедури значною мірою залежать від централізованих вхідних та вихідних даних (напр., відомство штату може надавати інформацію про всі інфляційні фактори, які застосовуються). Як наслідок, часом для унікальних місцевих потреб у процедурах залишається мало свободи дій. Однак за ідеальних умов процедури бюджетування забезпечують певні механізми на випадок особливих обставин (напр., у додатку даються детальні пояснення до запитів, які істотно відрізняються від стандарту, передбаченого в керівних принципах). З огляду на розмір і складність багатьох організацій та різноманітність їхній функцій і джерел фінансування, недивно, що відомства, які контролюють процедури бюджетування (нарівні з іншими), як правило, намагаються процедурно спростити бюджетотворчу роботу, котру необхідно виконати базовим операційним одиницям. На жаль, ці продиктовані добрими намірами зусилля часто призводять до того, що на місцях людям видається, що бюджетні документи такі стислі та сухі, що нема можливості для варіацій та винятків. Однак орієнтований на результат керівник визнає, що й тут стара аксіома не підходить, і шукає місце для маневру. Враховуючи, що остаточні бюджетні рішення є критично важливими для життя організації та надання нею послуг й що можливості для внесення будь-чого до бюджету обмежені, орієнтований на результат керівник намагається максимізувати такі можливості, передбачаючи їх і готуючись заздалегідь.

Здійснити таку попередню підготовку сьогодні легше, ніж п’ять, десять чи двадцять років тому. Із запровадженням персональних комп’ютерів окремий орієнтований на результат керівник спроможний здійснити аналіз, не менш складний і ретельний, ніж той, який здійснює багато центральних відомств. Можна, наприклад, придбати відносно недорогі персональні комп’ютери з великою ємністю пам’яті даних (напр., 10-80 мегабайт (1 мегабайт = 1 000 000 байт)). За допомогою комп’ютера з пам’яттю на 10 мегабайт можна оперувати майже всіма аналітичними методами, які використовуються на місцевому рівні. Оскільки для ефективної роботи більшості стандартних програм табличних обчислень (напр. “Лотус 1-2-3”, “Фреймворк” чи “СуперКа14”) потрібно близько 360-512 000 байт, очевидно, що такий комп’ютер матиме достатньо пам’яті для роботи з кількома наборами даних за попередні п’ять років та прогнозними даними. Комп’ютер з пам’яттю в 10 мегабайт може зберігати близько 20 тис. сторінок тексту, набраного через 1 інтервал! Введення до пам’яті комп’ютера баз даних (напр., видатків та доходів за попередні роки) може забрати досить багато часу, зате, увівши, до них можна легко звертатися та працювати з ними. Таким чином, орієнтований на результат керівник може створити інформаційну базу, яка не лише дасть відповіді на інформаційні запити інших відомств уряду, а й надасть орієнтованому на результат керівнику механізм, що дозволяє одержати іншу інформацію для обґрунтування бюджетних та інших запитів, а також забезпечення рутинних управлінських потреб.

Одна з більш головоломних проблем для орієнтованих на результат керівників та їхніх організацій полягає в тому, щоб забезпечити аби процедури не діяли в протилежних напрямках, наприклад, вимагаючи створення інформації шляхом трудомістких методів і одночасно відмовляючи організації в збільшенні персоналу або інших альтернативних ресурсів. Ця проблема в складних організаціях є більш гострою, ніж у простих. Хоча вона часом є наслідком браку ефективного процесу перегляду процедур, в інших випадках проблема може бути пов’язана із зовнішніми факторами, що перебувають поза контролем організації (напр., правила звітності, встановлені федеральним урядом). Варто відзначити, що зараз розробляється технологія, яка може знизити або ліквідувати проблему процедур, що діють у протилежних напрямках, — оптичне сканування. Попереднє тестування показує, що оптичні сканери, коли до комп’ютера підключене відповідне програмне забезпечення, здатні виявити погані, суперечливі та неоднозначні процедури.

Процедури, можливо, дозволяють досягти поставлених цілей, але значна частина часу багатьох орієнтованих на результат керівників йде на те, щоб працювати з процедурами планування, програмування та бюджетування, зрозуміти їх, прийняти або відхилити рішення. Хоча дехто з орієнтованих на результат керівників може поставити під сумнів доцільність витрачання часу на таку діяльність, вона є доцільною, оскільки задіює щонайменше дві основні управлінські функції — координацію та спрямовування. Важливіше те, що задіяність управлінців у цій діяльності забезпечує персонал гранично необхідним керівництвом, потрібним для досягнення бажаної результативності.

Розділ ІІІ. Цілі бюджетування

Існує, мабуть, стільки ж цілей бюджетування, скільки й форматів та рівнів уряду. Федеральний бюджет ставить за мету гарантування безпеки; заспокоєння соціальних прагнень, потреб та надання інших суспільних послуг; перерозподіл чи розподіл доходу; економічну стабілізацію. Бюджет штату може мати цілі забезпечення соціальних прагнень та потреб, громадської безпеки та інших суспільних послуг; розподілу чи перерозподілу доходу та економічного зростання. Місцевий бюджет може мати цілі надання базових суспільних послуг, включаючи забезпечення соціальних прагнень і потреб та економічного зростання.

З іншого погляду, бюджет може мати контрольні, управлінські та планувальні цілі. Контроль бюджет забезпечує завдяки своїй законодавчій природі, точності, відповідності закону, постановам та правилам. Це — мета, що робить наголос на фінансовій цілісності та відповідності. Орієнтований на управління бюджет досягає своїх цілей ефективності та економії, зосереджуючи увагу на таких речах, як одиниці виміру виконаної роботи, персонал, обладнання та інші показники робіт, завдань та послуг, які характеризують бажану результативність. У його основі лежать інструменти визначення та аналізу вартості. Бюджет планування досягає своєї мети планування досягнень через успішний зв’язок між потребами та планованими результатами і досягненням мети/здійсненням завдань. В основі бюджету планування лежать такі інструменти, як MBO (управління методом оцінки ефективності), оцінка завдань і стратегії та аналіз з метою вибору економічної політики.

Згідно з іншою точкою зору, якої дотримується Ліхен (Lehan, 1981, с. 5-11), бюджетування має економічні, політичні, правові та управлінські функції. Як зазначає цей автор, історично основною турботою представницьких органів був контроль за доходами (як за надходженнями, так і за розподілом). Варто лише звернутися до “Гамлета” та монологу Полонія в першому акті (сцена ІІІ), щоб знайти відточене, стисле висловлювання, яке належним чином узагальнює ідею контролю за доходами:

В борг не бери і сам не позичай:

В борг даючи, втрачаємо ми часто

Як гроші, так і друзів, беручи ж

Втрачаємо обачливість в хазяйстві.

Для Ліхена бюджет є соціально значущим, оскільки не лише чинить вплив на економіку, а й економіка впливає на нього безпосередньо та через політику, на яку впливає бюджет. У політичному плані бюджет віддзеркалює певний ступінь консенсусу стосовно того, в якому напрямку має просуватися уряд у коротко- та довготерміновій перспективі. У законодавчому плані бюджет як закон про бюджетні призначення передбачає право на витрачання державних коштів на суспільні цілі і визначає межі цих видатків. Однак, якщо не вказано інше, бюджет не обов’язково вимагає витрачання державних коштів. Бюджет, по суті, є грантом обмеженої дії, який символізує контракт між тим, про що йдеться в бюджеті. З управлінського погляду бюджет підтримує управлінські функції в їхній спрямованості на управління результативністю (тобто досягнення цілей та реалізацію завдань). Як зазначає Ліхен, асигнування є критично важливими для виконання програм через їхні терміни та дискреційний характер. Коли асигнування пов’язані з основними управлінськими функціями, вони можуть бути могутнім інструментом управлінського спрямування та контролю.

Ці різні погляди не суперечать початковому уявленню про бюджет як систематичний план розподілу ресурсів. Якщо хочете, ці погляди надають цьому уявленню нової сили в своїй специфіці. В цілях бюджетування найкраще можна розібратися, розглянувши формати бюджету, що застосовуються на сьогодні. Розглядаючи ці формати, необхідно пам’ятати, що в чистому вигляді той чи інший конкретний тип бюджету існує рідко; набагато частіше бюджет віддзеркалює впливи бюджетної думки та практики, що еволюціонували протягом останніх восьми десятиліть.

Альтернативні формати бюджету

Фундаментальним принципом бюджетування є те, що спосіб представлення бюджету впливає на процес та продукти, які утворюються в результаті бюджетування, на обговорення кола бюджетних рішень, на виконання бюджету та на оцінку цього виконання. У цьому розділі ми розглянемо чотири типи бюджетів: постатейний (у розрізі об’єктів видатків або товарів) бюджет, бюджет результативності, програмний бюджет, СБН. При цьому у кожному з чотирьох форматів бюджету ми використовуватимемо один і той самий набір даних, щоб можна було ясно побачити дію відмінностей у форматах.

Постатейний бюджет

Як зазначалося вище, постатейний бюджет застосовується в Сполучених Штатах найширше порівняно з іншими форматами бюджету. Його популярність зумовлена, мабуть, традицією, простотою його підготовки та зрозумілістю. Його легкозрозумілі концепції та простота дозволяють без ускладнень проводити порівняння бюджетів різних років. Для постатейного бюджету, як правило, потрібна лише проста система рахунків (план рахунків). Завдяки простоті об’єктів видатків (плану рахунків) такого бюджету, постатейний бюджет є простим інструментом створення бюджетних рахунків, які можна уніфіковано застосовувати в складних умовах сучасного державного управління. В центрі уваги постатейного бюджету — придбання товарів. Постатейний бюджет може бути надзвичайно деталізованим, наприклад, у ньому окремими рядками можуть бути записані поштові витрати та витрати на придбання пестицидів, а може бути відносно загальним. Однак існує тенденція саме до представлення деталей. Наведений у таблиці приклад — постатейний бюджет Відділу соціальної допомоги міста Гоблер — є чимось середнім між двома крайніми випадками. Якого типу запитання виникнуть у тих, хто приймає рішення, стосовно цього бюджету?

ПРИКЛАД І. Місто Гоблер (постатейний бюджет)

Відділ соціальної допомоги

Код Стаття Сума

100 3 Керівники департаментів $31 280,00

100 4 Асистенти 56 060,00

100 5 Заступники та допоміжний персонал 73 431,00

100 42 Талони на харчування 41 994,00

100 43 Послуги з працевлаштування 26 744,00

100 50 Робота з кадрами 1 800,00

Загальна сума видатків на оплату праці $231 309,00

207 Зв’язок 16 500,00