Бюджетування результативності

Процедури планування бувають різні: від ієрархічних визначень основних термінів (напр., спожитий фактор — це ресурс, що споживається для виробництва продукту) до специфікації формату (напр., документи, що подаються, повинні мати дату, бути адресовані на ім’я адміністратора округу, в них має бути вказана відповідальна особа, визначено тему, вони повинні бути надруковані через два інтервали) та встановлення термінів і деталей вимог (напр., аналіз альтернатив має бути поданий не пізніше “ХХ” лютого ХХХХ року; в аналізі альтернатив мають бути висвітлені питання, зазначенні в посібнику “Управління результативністю” на с. 48-52). Процедури планування для бюджетування часто передбачають очікувані потреби в подальшій інформації або інші моменти, які можуть виникати. Наприклад, організації можуть попросити зібрати систематичні дані про динаміку кількості бездомних на їхній (або іншій зазначеній) території. Або інший приклад: організаціям може бути заборонено у випадках, коли прогнозується недонадходження доходів, займати всі вакансії, крім тих, де без працівника обійтися не можна. Однак, можливо, важливішими для орієнтованого на результат керівника є процедури планування, в яких зроблено акцент на поточних чи очікуваних напрямках діяльності чи потребах. У таких процедурах, як правило, наголошується на потребах, програмах, видатках за ряд попередніх років та на прогнозі на майбутнє. Виходячи з цих міркувань, які процедури можуть бути доречним для планування бюджету, орієнтованого на результативність?

Процедура планування

Хоча орієнтований на результат керівник — це не той, хто, опинившись у ситуації недостатності ресурсів, розглядатиме короткострокову перспективу, визнано, що слушні процедури планування можуть варіювати від простих до складних. Відносно простий набір процедур планування можна одержати, орієнтуючись на ключові етапи бюджетного процесу і ставлячи запитання про них. Наприклад, керівник може спитати: “що мені треба зробити, щоб забезпечити наявність адекватної інформації про:

1. динаміку поточних послуг?

2. динаміку/прогноз незадоволених потреб?

3. виконані роботи, надані послуги, здійснені досягнення?

4. динаміку структури видатків?

5. динаміку структури доходів?

6. прогноз напрямків діяльності/послуг?

7. прогноз видатків?

8. прогноз доходів?

9. аналіз пунктів 1-8?

10. тривалість підготовки бюджетного запиту?

У більшості випадків наведені вище пункти дозволять орієнтованому на результат керівнику досягти певного мінімального рівня планування бюджету.

Набір більш строгих процедур планування може додатково передбачати одержання відповідей на такі запитання:

1. У чому полягає нинішня ситуація?

2. Що йде добре й не потребує внесення змін?

3. Які сфери є проблемними?

4. Чим нинішня ситуація відрізняється від тієї, яку б ми хотіли мати?

5. Якою є потреба? Чи є дані або інформація, що свідчать про те, що потреба є саме такою?

6. У чому полягає мета?

7. Якими мають бути завдання?

8. Яких заходів слід ужити?

9. Які альтернативи можна застосувати для задоволення потреби?

10. Що сталося б, за умови, що нічого не буде зроблено?

11. Які альтернативи видаються найкращими для задоволення потреби? Чому?

(а) затрати,

(б) вигоди/ефективність,

(в) ступінь ризику та невизначеності,

(г) здійсненність,

(ґ) припущення,

(д) чутливість альтернатив до припущень.

12. Чи можна профінансувати найкращу альтернативу шляхом внутрішнього перерозподілу наявних ресурсів?

13. Як щонайкращим чином представити рекомендовану альтернативу?

Процедури планування починаються з визнання того, що суспільні послуги визначаються потребами. Ці потреби можуть бути коротко-, середньо- або довготерміновими. У сьогоднішньому середовищі управління потреби зазвичай мають бути чимось більшим, ніж риторика. Через це оцінка потреб є одним із головних інструментів планування, який може допомогти орієнтованому на результат керівнику при підготовці до коротко-, середньо- або довготермінових вимог. Як зазначено в “Системі планування та бюджетування штату”:

“Мета оцінки потреб полягає в тому, щоб дати метод для аналізу нинішньої ситуації з метою:

— визначити характер та ступінь наявних та прогнозованих потреб клієнта;

— з’ясувати, які ресурси застосовуються для визначення потреб і наскільки вони є адекватними для задоволення цих потреб;

— розробити стратегію планування для задоволення цих потреб” (с. ІІ-2-1).

Типовий, але достатньо ретельний процес оцінки потреб передбачає збір даних, аналіз, одержання результатів та вироблення рекомендацій з політики (адаптовано за “Commonwealth Planning and Budget System”, с. ІІ-2-1-і наступні сторінки).

На етапі збору даних необхідно відповісти на такі запитання:

1. У чому полягає нинішня ситуація?

2. Якого роду інформація потрібна для оцінки:

(а) пов’язаних з цією ситуацією потреб клієнтів?

(б) нормативних потреб, як-от рівня безробіття?

(в) порівняльних потреб, зокрема коефіцієнта відносного погіршення становища особи чи соціальної групи?

(г) суб’єктивних потреб, зокрема, таких, про які свідчить пасивна обізнаність, але які треба верифікувати за допомогою інших методів?

(ґ) виражених потреб, як-от висловлених наявними клієнтами?

3. За допомогою яких наявних послуг можна задовольнити потреби?

4. Хто надає ці послуги?

5. Наскільки адекватними є наявні послуги (включаючи доступність, часовий, географічний, фінансовий та фізичний фактори)?

6. Яка вартість наявних послуг?

7. Хто є одержувачем послуг, яких їх потребує?

8. Яким є географічний розподіл потреби та наявних послуг?

9. Чи можна оцінити кількісно послуги, в яких є потреба, але вони не надаються?

10. Як співвідносяться між собою потреби та який вплив мають ці співвідношення на різних розпорядників коштів?

11. Які джерела даних є у нашому розпорядженні?

12. Якими є нинішні послуги?

13. Які закони (штату або федеральні) впливають на дану проблемну сферу або клієнта?

14. Які методи збору даних буде застосовано (напр., опитування всього населення, цільових груп, надавачів послуг, ключових респондентів або аналіз вторинних даних; показників потреб, пов’язаних із соціальними умовами, такими як житло; даних системи управлінської інформації; даних про потреби, одержаних від інших відомств та з інших джерел, публічних слухань, бюджетних оглядів)?

Після того, як дані зібрано й упорядковано, їх порівнюють з іншими даними, зібраними за допомогою різних методів, створюючи тим самим основу для підготовки аналізу.

При аналізі даних, зібраних для оцінки потреб, акцент робиться на прогнозах та очікуваннях, визначенні альтернативних систем надання послуг та припущень і обмежень оцінки потреб. Фаза прогнозів та очікувань визначає такі речі, як тенденції, що впливають на ситуацію, послуги чи клієнтів, протягом визначеного періоду часу. При цьому також аналізуються прогнози клієнтів на аналогічний період. Аналіз має включати оцінку впливів незадоволених потреб на соціальну, економічну та інші системи. Нарешті, аналіз прогнозів та очікувань має враховувати співвідношення та наслідки для інших систем задоволення потреб.

Дослідження альтернативних систем надання послуг має бути всеохоплюючим: визначення, встановлення місця та індексація всіх наявних систем надання послуг, які можуть задовольнити — повністю чи частково — виявлені потреби. Ці системи можуть включати інші державні організації, а також приватні (громадські та комерційні).

Як і при інших видах аналізу, робляться оцінки, застереження, інші обмеження та спрощувальні припущення, які можуть вплинути на його результати. Щоб результати аналізу можна було трактувати реалістично, ці фактори мають бути чітко сформульованими, а щоб можна було їх правильно зрозуміти, їх необхідно ввести у контекст. Припущення можуть включати тенденції (напр., всі інші речі залишаються незмінними в часі), влив чинного чи очікуваного законодавства і фактори, виключені або контрольовані в ході дослідження. Типові обмеження включають такі моменти, як обмеження, притаманні методам збору даних, достовірність та надійність даних.

Результати оцінки потреб мають характеризувати поточну ситуацію на основі таких критеріїв: послуги та ресурси, які зараз застосовуються для задоволення потреби; джерело послуг та ресурсів; вартість надаваних послуг; загальна кількість клієнтів, що потребують цих послуг; територіальний розподіл клієнтів; незадоволені потреби в послугах; співвідношення між нинішніми програмами послуг та кількістю охоплених ними клієнтів. Результати аналізу мають також характеризувати оцінку потреб з погляду майбутніх умов, застосовуючи такі критерії, як результати змін у ресурсах (зростання або вичерпаність) та соціальні, економічні й інші наслідки незадоволення потреб.

На основі результатів оцінки потреб орієнтований на результат керівник має виробити рекомендації стосовно напрямків політики. Рекомендації мають охоплювати такі питання:

1. Чи слід задовольняти дану потребу за допомогою державного сектора, якого/яких саме?

2. Яким має бути діапазон задоволення цієї потреби?

3. Хто має відповідати за задоволення потреби?

4. Які підходи слід застосувати для її задоволення?

5. Куди мають поставлятися послуги?

6. Як ці послуги мають фінансуватися?

7. Які ще дії (напр., виконавчі) можуть допомогти в задоволенні даної потреби?

Може видатися, що наведену вище схему процесу оцінки потреб орієнтований на результат керівник, зважаючи на невеликі ресурси, які він може цьому присвятити, виконати не в стані, але ці кроки слід застосовувати як керівні принципи для здійснення оцінки потреб. Чим більшою мірою оцінка потреб відповідатиме цій схемі, тим кращою буде створена в результаті основа для планування результативності програм.

Процедура програмування

Процедури програмування часто відображають доручення вищих урядових організацій (напр., федерального уряду, уряду штату або місцевих органів влади чи відомств), професійні стандарти (напр., кількість клієнтів, що обслуговуються за певний проміжок часу) або технічні вимоги (напр., специфікації програмного забезпечення). Програмування, як зазначають Стейсс із співавторами (Steiss et al., 1978, p. 7.1), включає замовлення пропонованих заходів та проектів на основі схеми пріоритетів та прив’язки “цінників” до їх здійснення протягом відповідного періоду часу. Планування орієнтоване на потреби; програмування ж створює основу для визначення послідовності, в якій ці потреби можна задовольнити найефективніше, тобто програмування робить акцент на співвідношенні між спожитими факторами та виходом.

Хоча програми часто встановлюються федеральним урядом або урядом штату, деякі програми запроваджуються й місцевими органами влади (напр., програми, що реалізують місцеві варіанти). У багатьох випадках відомство чи керівник, які запровадили програму, окреслюють її лише в дуже загальних рисах. Програмування на рівні виконання — це управлінське планування. Його процедури — це програмування цілей та завдань специфічних програм, проектів і напрямків діяльності; організація та забезпечення кадрами установ-виконавців; бюджетування, моніторинг та контролювання з метою досягнення результатів; здійснення чи рекомендування дій, спрямованих на виправлення вад.

Розробка процедур програмування часто є повторюваним процесом, що використовує зворотний зв’язок від нинішніх виконавців, результати аналізу програм, оцінки потреб, аудиту, доручень, законодавчих та інших змін у середовищі програмування. Це — процес, що має на меті постійне вдосконалення та підвищення сили відгуку на зміни в середовищі.

Процедури програмування спрямовані на те, щоб дати відповідь на такі запитання, як:

1. Чому потрібна ця програма?

2. Що вона має на меті досягти, коли та чому?

3. В який спосіб програма намагатиметься реагувати на потреби клієнтів?

4. Як використовуються ресурси програми?

Уважний читач пригадає, що ці запитання нагадують запитання, за допомогою яких визначаються цілі, завдання та стратегії, про що йшлося в “Управлінні результативністю”.

Якщо програмування робить акцент лише на поточній діяльності за обставин, коли підтримується певний незмінний рівень фінансування, виникає велика спокуса діяти за аксіомою “якщо не зламалося, не ремонтуй”. Подібно до багатьох аксіом, ця зручна для тих, хто не любить чи боїться змін або викликів, та тих, хто вважає власний світ найкращим із можливих. Такі характеристики, однак, не належать до притаманних орієнтованому на результат керівнику. Натомість орієнтований на результат керівник розглядає постійне фінансування як можливість та виклик. Це — можливість ще раз розглянути нинішні правила, процедури та програми, щоб пересвідчитися, чи й надалі зберігають своє значення потреби, які вони задовольняють, і чи є вони найбільшою мірою ефективними, результативними, економічними та гнучкими. Орієнтований на результат керівник вбачає виклик у можливості вивільнити ресурси для задоволення потреб, що виникають, або внесення коректив у зв’язку із змінами обставин.

Заново оцінюючи поточну діяльність, орієнтований на результат керівник часто заохочує персонал програм до висловлювання ідей щодо вдосконалення програми, використовуючи для цього матеріальні та нематеріальні стимули. Він також шукає ідей, які можуть подати сторонні люди та групи, не пов’язані з даною організацією, та звертається по них до бюджетних установ інших відомств. Обмірковуючи різні способи досягнення поставленої мети, орієнтований на результат керівник також розглядає різні обсяги робіт, комбінації різноманітних робіт і, можливо, проводить “мозковий штурм”, щоб визначити нові варіації або ідеї, які можуть усунути вади програм або їхні проблемні сфери.

Процедури програмування також можуть варіювати від простих до складних. Наприклад, орієнтований на результат керівник може просто покладатися на навички персоналу, що розвинулися завдяки набутому досвіду визначення необхідних процедур програмування. Слід також розуміти, що процедури планування можуть тягти за собою відповідні процедури програмування (напр., певні процедури програмування можуть визначати або зумовлювати результати оцінки потреб). Хоча орієнтований на результат керівник майже завжди при програмуванні має певний простір для маневру, багато потенційних дій обмежуються детальними процедурами програмування, визначеними органами влади вищого рівня. Подеколи ці процедури настільки детальні, що для їх здійснення мало що треба зробити додатково (хіба що, наприклад, навчити персонал застосовувати ці процедури). Процедури програмування, як правило, дають відповіді на запитання управлінського планування: