Основные направления социальной политики в Республике Беларусь

Уравнительное распределение и перераспределение благ и услуг при замедлении темпов роста и эффективности производства в последние годы  социалистической системы предопределили быстрый рост бедности уже в условиях трансформационных процессов 90-х годов. Разрыв хозяйственных и торговых связей, структурные реформы привели к катастрофическому падению производства.

В странах Центральной и Восточной Европы к 1995 г. объем ВВП снизился на 15-20%, а в бывшей Югославии, странах Балтии, СНГ – значительно больше – на 50-70% от уровня 1989г. [11]. Сокращение производства сопровождалось ликвидацией рабочих мест и массовыми увольнениями. Без работы, как свидетельствуют данные Европейского банка реконструкции и развития, оказался каждый шестой трудоспособный житель региона. Вместе с тем  доходы работающих и пенсионеров перестали гарантировать приемлемый уровень жизни, поскольку обес­ценивались гиперинфляцией и нерегулярнос­тью их выплат. Значительное снижение реаль­ной заработной платы произошло во всех стра­нах с переходной экономикой, за исключени­ем Чешской Республики (ЕВRD, Transition report 1997, 2002). Рекордсменами по этому показателю стали Молдова и Болгария, где падение составило более чем 60% [11].    

Наряду со снижением реальных доходов практически во всех странах региона произошла их резкая дифференциация: быстрый рост доходов у 5 – 10% верхних слоев общества со­провождался ухудшением уровня жизни боль­шинства населения. Децильный и квинтильный коэффициенты, индекс Джини, харак­теризующие этот процесс, в ряде стран с пере­ходной экономикой достигли уровня стран Латинской Америки и Африки, отличающих­ся крайней социальной нестабильностью.

Кризис поразил также и социальную сфе­ру: упало качество бесплатных услуг здраво­охранения и образования, усложнился доступ к ним. Сократилась, а в некоторых странах вообще прекратила существование универсаль­ная система социального обеспечения. Социальный стресс обусловил рост заболевае­мости и смертности населения, привел к рос­ту алкоголизма и суицидов и сокращению про­должительности жизни. Так, в странах СНГ за время переходного периода продолжительность предстоящей жизни населения уменьшилась на 2-5 лет. Ситуацию усу­губили разразившиеся в ряде государств ре­гиона гражданские и военные конфликты.

Все это привело к катастрофическому снижению уровня жизни населения, что к середине 90-х годов поставило бедность в бывших социалис­тических странах в ряд са­мых острых социально-по­литических проблем, тре­бующих безотлагательно­го решения.

Рассмотрим факторы, определяющие бедность.

Обедневшие группы населения часто испытывают финансовые трудности в результате воздействия внешних, независимых факторов. Образованные люди, включая работников сферы здравоохранения, преподавателей и других профессионалов, внезапно столкнулись с трудностями вследствие низких заработков. То же самое верно в отношении многих служащих и работников предприятий, получающих низкие зарплаты и регулярно страдающих от больших задолженностей по ее выплате. В подобной ситуации находятся пенсионеры, пенсии которых были не в состоянии угнаться за инфляцией. Все эти группы населения впали в состояние бедности, порожденной экономическим кризисом, который сопровождал переход от социализма к рыночной экономике.

Такой беспрецедентный рост бедности произошел по многим причинам. Так, в результате анализа и оценки бедности в Латвии выявилось, что респонденты связывали резкое ухудшение социальных условий с разными факторами. В числе их назывались: безработица; низкий уровень заработных плат, задержки с выплатами зарплат, осуществляемыми, к тому же, частично или в натуральной форме; высокая стоимость коммунальных услуг; гиперинфляция и крах банка «Балтия» в 1995 году, лишивший людей их сбережений; недостаточный уровень детских пособий, отражающийся, прежде всего, на многодетных семьях; низкие рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию наряду с высокой стоимостью сельскохозяйственной техники и затрат на производство; некомпетентность правительства и его безразличие к вопросам благосостояния населения. В качестве фактора, способствовавшего широкому распространению бедности, называлось также воздействие экономических реформ, проводимых правительством Латвии с началом переходного процесса. Избранный способ приватизации государственных предприятий посредством раздачи приватизационных ваучеров не принес выгоды многим латвийским гражданам и привел к высокой концентрации активов и богатства [12].

Большая часть факторов носит характер внешнего воздействия на людей.

Вместе с тем настроениям апатии и пассивности способствовали алкоголизм и распространенное иждивенческое отношение к государству, которое культивировалось в советский период. Алкоголизм тесно связан с безработицей, выступая иногда в роли причины, но часто и как ее следствие. Иждивенческие настроения, с другой стороны, имели, несомненно, сильное влияние в начале переходного периода, когда латвийские граждане еще не отвыкли от системы, в которой предприятия функционировали не только как производственные единицы, но и оказывали социальную помощь своим работникам. Большая часть населения постепенно осознала необходимость полагаться только на себя, помощь своих друзей или родственников. Однако не все сумели успешно приспособиться к новой ситуации.

Сравнительный анализ профилей бедности в бывших социалистических странах показывает, что в состоянии бедности чаще всего оказываются: большие семьи стремя или более детьми; неполные семьи, особенно семьи матерей-одиночек, а также семьи с иждивенческой нагрузкой на получателя доходов, превышающей среднее значение; сельские домохозяйства, отчасти вследствие преобладания в сельской местности многодетных семей по сравнению семьями в городах; семьи, в которых глава семьи или основной кормилец имеют низкий уровень образования; семьи, возглавляемые лицами, не получающими зарплату, например, семьи безработных или пенсионеров; инвалиды.

В большинстве стран долговременный характер кризиса увеличил опасность воспроизводства бедности в последующих поколениях. Долгосрочная бедность может привести к появлению так называемого «люмпенизированного слоя», попавшего в ловушку «культуры бедности». Это относится не столько к экстремальной маргинализации, имеющей место среди бездомных, сколько к возможности прогрессирования и консервации бедности в группах населения, которые в настоящее время лишены возможностей содержать себя и пока не в состоянии изменить эту ситуацию. Эта проблема особенно касается детей. Так, в Польше, стране с относительно хорошей экономической ситуацией, треть людей, живущих ниже уровня прожиточного минимума, составляют дети в возрасте до 14 лет, а доля детей в возрасте до 19 лет составляет почти половину от этого количества. Уровень бедности среди детей до 15 лет в Российской Федерации в 1994 году составил 46%. Соответствующие показатели среди взрослого населения в возрасте 31 - 60 лет и мужчин-пенсионеров составляли, соответственно, 35 и 22%.

Еще более тревожным является тот факт, что доля бедных семей с тремя и более детьми в Российской федерации составляла 73% [12]. Эта ситуация вызывает глубокую озабоченность. Вследствие плохого материального положения семей большое количество детей находится под угрозой надолго лишиться важнейших жизненных возможностей. Они могут, помимо прочего, лишиться полного доступа к образованию и иметь психологические или биологические проблемы вследствие недостаточного питания. 

Наряду с высоким уровнем грамотности и большой долей зачисленных в школы, посткоммунистические страны унаследовали также обширные, хотя бедные системы образования. Однако во многих странах дети из бедных семей имеют теперь ограниченный доступ к образованию вследствие большой удаленности школ, неспособности родителей оплачивать дорожные расходы и проблемы детского труда в сельской местности. Так, например, доля детей, посещающих учебные заведения в Кыргызстане, составляет только 76%, тогда как в Молдове и Украине она равна, соответственно, 87% и 83% [12]. Одна из главных задач, стоящих перед политиками этих стран, не допустить дальнейшего ухудшения ситуации.

Одной из основных причин бедности в Молдове рассматривают юный возраст людей, создающих семьи. То же самое имеет место в Армении, где рынок труда очень узок и отдает предпочтение работникам с большим стажем работы на предприятиях в ущерб молодежи, которая подвергается увольнениям. В некоторых странах группу высокого риска также составляют пенсионеры. Из-за низких уровней пенсий в стране они представляют наиболее уязвимую группу в Эстонии. Достаточно хорошая экономическая ситуация для пенсионеров создана только в Польше, которая гордится своей сравнительно щедрой пенсионной системой. Средняя пенсия в Польше составляет 70% средней заработной платы, и государство обеспечивает своевременность ее выплаты [12].

Интересно отметить, что согласно исследованиям, проведенным в разных странах, половая принадлежность не относится к числу важных определяющих факторов риска бедности. Ситуация имеет, однако, более сложный характер. Обследование по этому вопросу, проведенное в Болгарии (1998), показало, что к социально уязвимым слоям можно отнести четыре группы женщин: разведенные женщины с детьми, матери-одиночки, пожилые одинокие женщины и женщины из групп меньшинств (мусульмане и цыгане) [12].

Авторы исследования делают вывод: женщины по существу не являются более бедными, чем мужчины, однако неравное распределение бремени кризиса сформировало группы женщин, которые, несомненно, составляют самые бедные слои населения. В другом исследовании, проведенном в Латвии [12], также содержится очень интересный анализ взаимосвязи между бедностью и полом. Автор приходит к выводу, что бедность среди женщин является скорее результатом их социально определенных ролей, в том числе обязанностей по воспитанию детей, чем следствием низкого уровня образования или институционных препятствий для их профессионального роста.

С другой стороны, главной причиной бедности в регионе является, безусловно, безработица. К основным проблемам, связанным с рынком труда, относятся доступ к рабочим местам, их качество и безопасность, уровень заработной платы и задолженность по оплате труда. Официальные статистические данные по разным странам различаются по достоверности и не дают полной картины. Статистика занятости не отражает ситуацию в «теневой экономике», в которой нашли работу значительное число безработных и лиц, ищущих дополнительный заработок. К тому же безработные не всегда регистрируются в центрах занятости, особенно если регистрация не приносит каких-либо выгод. Скрытая безработица особенно высока в сельской местности. Вследствие этих факторов дать точную оценку масштабов проблемы не представляется возможным.

Состояние рынка труда приводит к возникновению, наряду с обедневшими безработными, новой социальной категории: работающих бедных. Эти люди часто работают на простых, неконкурентных рабочих местах и должны содержать других членов семьи. По всему региону на протяжении первых пяти лет преобразований отмечалось драматическое снижение реальной заработной платы. Наибольшие объемы снижения имели место в России и Украине, где реальная заработная плата уменьшилась приблизительно на 70%. В Болгарии, где имелись большие различия между частным и государственным секторами, реальная заработная плата снизилась до 30 - 40% к уровню 1990 года, ее падение продолжалось и в 1998 году.  Эта проблема дополнительно осложнена широко распространенными задержками выплаты заработной платы во всех этих странах, особенно в России, Украине и Молдове. Масштаб этого явления меняется в зависимости от региона, отрасли экономики, пола работника и его или ее конкурентоспособности [12].

В особенно трудной ситуации находятся молодые люди, начинающие свою трудовую жизнь, особенно, если у них нет достаточного опыта работы или, в лучшем случае, имеется только профессионально-техническое школьное образование. Образование определяет не только шансы индивида на получение работы, но также и уровень его заработной платы. Однако конкретная ситуация различна в каждой стране. В Польше образование является критическим элементом социального расслоения, определяющим различия в доходах больше, чем любой другой фактор. Подобная же картина складывается в Балтийских странах, тогда как в Украине или Таджикистане уровень образования имеет большое значение для административных должностей в частном секторе, но не дает гарантий получения высоких доходов для других специалистов, оплата труда которых часто ниже, чем у фабричных рабочих. Несмотря на это по мере роста рыночной ориентированности экономик в регионе роль образования как фактора, определяющего жизненные возможности, будет, безусловно, увеличиваться в каждой стране.

Учитывая сложив­шуюся ситуацию, прави­тельства всех стран регио­на начали принимать ак­тивные меры: осуществля­лась индексация доходов, вводились пособия и ма­териальная помощь от­дельным группам населе­ния, стали реализовывать­ся социальные программы. Однако все это происходи­ло на фоне ликвидации рабочих мест, сокращения налоговых поступлений, уменьшения государствен­ных расходов на образова­ние и здравоохранение, ухудшения коммунальных услуг и роста цен на них. Проблема усугублялась и тем, что правительства, оказавшиеся перед лицом нетрадиционных проблем, не обладали необходимым опытом и знаниями, по­зволяющими разрабаты­вать и реализовывать эф­фективную социальную политику, ориентирован­ную на сокращение бедно­сти.

2.3 Стратегия и тактика преодоления бедности

В 1995 г. на первом Мировом Саммите социального развития, инициированном Орга­низацией Объединенных Наций, лидеры бо­лее 180 стран мира взяли на себя обязатель­ства по борьбе с бедностью на «этической, со­циальной и экономической основе». Этим было подтверждено понимание бедности не только как недостатка денег, но и как ограни­чения возможностей реализации потенциала человека, вызванного отсутствием достойной работы, жилища, доступа к адекватному обра­зованию и здравоохранению. С 1996 г. Программа Развития ООН приступила к реали­зации глобальной Программы Инициатив по разработке стратегий борьбы с бедностью. Кульминацией последующих действий стран-участниц ООН стало принятие на Саммите Нового тысячелетия (6-8 сентября 2000 г., Нью-Йорк) Декларации тысячелетия, которая содержит в краткой форме цели, задачи, коли­чественные индикаторы для оценки достиже­ния поставленных ориентиров в области раз­вития человечества. Первой среди целей раз­вития тысячелетия выступает сокращение крайней бедности к 2015 г. вдвое. Подписание Декларации главами 116 государств, по сути, явилось обязательством стран по разработке и реализации мер сокращения бедности [11].