Государственный долг и его влияние на экономическую безопасность

В 2002г. погашение  основной суммы долга (275,8 млрд. рублей) на 210,3 млрд. рублей превысило привлечение  средств из внешних источников (65,5 млрд. рублей). При чем такое положение отмечалось по всем группам кредиторов без исключения - международным финансовым организациям, правительствам иностранных государств, иностранным коммерческим банкам и фирмам, прочим внешним кредиторам. Что касается еврооблигационного займа, первоначально предусмотренного Программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, то от него в силу названных выше причин было решено вполне обоснованно отказаться.

В 2002г. в соответствии с постановлением Правительства  Российской Федерации [4] была проведена  операция, имеющая принципиальное значение для дальнейшего выстраивания цивилизованных отношений России со своими внешнеэкономическими партнерами. Прежние долговые обязательства  были заменены облигациями внешнего займа со сроком погашения в 2030г. (номинальная стоимость - 1,2 млрд. долларов США) и облигациями внешнего займа  со сроком погашения в 2010г. (0,2 млрд. долларов США).

В целом Программа  государственных внешних заимствований  Российской Федерации за 2002г. была исполнена  лишь на 24%, в том числе задание  по привлечению целевых иностранных  заимствований выполнено на 90%, а  план по несвязанным (финансовых) заимствованиям - на 14%. Такие показатели сложились  преимущественно за счет отказа Правительства  России от проведения внешних облигационных  заимствований ввиду указанных  выше обстоятельств и одновременного воздействия на рынок государственного долга двух противоположных тенденций. С одной стороны, на внутреннем рынке сформировались условия для привлечения государственных займов на более выгодных условиях, чем это предполагало Правительство при формировании бюджета. С другой стороны, расчеты на усиление благоприятной динамики условий для российских заимствований на внешних рынках не оправдали надежд Правительства. В результате внутренняя норма доходности по операциям с российскими еврооблигациями в 2002г. почти на 10 процентных пунктов превзошла аналогичный показатель по ГКО/ОФЗ. Это усиливало обоснованность вывода Правительства Российской Федерации о необходимости замены внешних заимствований внутренними, и законодательная власть внесла необходимые поправки в программу внутренних заимствований на 2002г. в сторону их увеличения.

Что касается целевых  иностранных заимствований, то недоиспользование  забронированных для российских организаций средств МБРР и ЕБРР связано с задержками в подготовке ряда новых проектов, подписание соглашений по которым предусматривалось еще  в 2001г. Проблемы с освоением выделенных международными финансовыми организациями  кредитных ресурсов не явились особенностью только для 2002г., скорее это уже стало  печальной традицией. На положении  дел в этой области сказываются  многие факторы. Не последнюю роль в  формировании неблагоприятной ситуации играет организационная уязвимость процедуры формирования заявок на привлечение  кредитных ресурсов, сложность схем распределения и прохождения  денег, отсутствие надлежащего государственного финансового контроля за обоснованностью и целевым использованием внешних заимствований Российской Федерации.

В 2003г. федеральный  бюджет оставался профицитным, увеличивались золотовалютные резервы страны, объем иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации не уменьшался. Положительная динамика этих показателей имела место на фоне проведения в 2002г. значительных платежей по погашению и обслуживанию российского внешнего долга в сумме 13,1 млрд. долларов США (погашение - 7,0 млрд., обслуживание - 6,1 млрд.) без привлечения существенных новых внешних заимствований. Весной 2003г. ведущие мировые рейтинговые агентства пересмотрели кредитные рейтинги России в сторону их повышения.

3.2.    Аналитический обзор динамики государственного долга и его перспективы

Выше шла речь о попытках поставить развитие государственного долга в русло решения конкретных задач в рамках отдельных программ. Однако только с началом нового столетия можно связывать серьезные намерения  поставить развитие долговой сферы  государства на научную основу. Именно в этот период разрабатываются Основные направления политики Правительства  Российской Федерации в сфере  государственного долга на 2003-2005годы (одобрены Правительством Российской Федерации 6 марта 2003г.). В эти годы Правительство исходит в своей  долговой деятельности из необходимости:

- создания условий  для повышения значения государственных  заимствований в качестве основного  источника рефинансирования государственного  долга;

- ограничения  объема государственных заимствований  объемом погашения государственного  долга;

- увеличения  удельного веса внутреннего долга  в структуре государственного  долга;

- завершения  урегулирования долга бывшего  СССР;

- снижения расходов  на обслуживание государственного  долга;

- ограничения  привлечения средств международных  финансовых организаций финансированием  проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

- получения Российской  Федерацией к 2005 году инвестиционного  рейтинга.

Эти направления  долговой политики успешно реализуются  Правительством России, и параллельно  готовится проект Основных направлений  долговой политики Российской Федерации  на 2006-2008 годы. Согласно представленному  документу Минфин России предлагает считать основными целями долговой стратегии следующие:

- сохранение  объемов и структуры государственного  долга, позволяющих гарантированно  выполнять обязательства по его  погашению и обслуживанию, а также  рефинансировать долг независимо  от состояния федерального бюджета;

- осуществление  государственных внутренних заимствований  в объеме, позволяющем активно  развивать рынок корпоративных  и муниципальных заимствований,  обеспечивающих финансирование  инвестиций в отраслях и регионах;

- изменение структуры  государственного долга Российской  Федерации в части дальнейшего  увеличения удельного веса внутреннего  долга в структуре совокупного  государственного долга.

Только научно обоснованная концепция развития и  использования государственных  долговых отношений в интересах  общества может обеспечить неуклонное повышение эффективности управления государственным долгом. Необходимое  и достаточное условия достижения высоких показателей результативного  управления задолженностью государства  пока далеки от своего практического  воплощения. Вот почему все еще остро стоит вопрос об эффективности управления государственным долгом, под которой понимается степень достижения оптимальности основных параметров долга (его величины, структуры, стоимости обслуживания и других) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряющего  эффективность управления государственным  долгом, поскольку, осуществляя эту  деятельность, государство оказывает  прямое воздействие на самые разнообразные  области общественной жизни. Не существует методик оценки положительного влияния  государственного долга на бюджет и  денежное обращение страны, инвестиционный процесс и степень доверия  населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные  стороны результативности управления государственным долгом можно измерить. В частности, о масштабах реализации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления  чистой выручки от реализации государственных  заимствований. Более полное представление  об эффективности государственной  долговой деятельности дает отношение  суммы превышения поступлений над  расходами по системе государственного долга к сумме расходов, выраженное в процентах. Эффективность управления (Э) рассчитывается по следующей формуле.

Э = (П - Р) / Р * 100, где

П - поступления по системе государственного долга;

Р - расходы по системе государственного долга.

Наиболее общим  показателем долговой нагрузки является отношение совокупного государственного долга к объему ВВП, выраженное в  процентах (в международной практике он не должен превышать 40-42% ВВП). Этот же показатель, при необходимости более  углубленного анализа, рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга [10].

Показательным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП к доходам  или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. И эти  показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и  внешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности  к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания внешнего долга принято считать значение коэффициента, не превышающее 25%.

Сравнение показателей  долговой нагрузки на федеральный бюджет в 2002г. и 2007г. говорит об убедительных успехах Правительства Российской Федерации по пути продвижения эффективности  управления государственным долгом. Не станет преувеличением утверждение, что эти достижения оказались  возможными только на основе перехода к обоснованной долговой политике Российской Федерации.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга  породили многие программы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них - погашение долга товарными  поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в  местной валюте с последующим  обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства  третьих стран и другие. Эти  приемы управления государственным  внешним долгом обычно объединяют в  понятие конверсия внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими  видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника.

Россия сейчас активно использует метод погашения  внешней задолженности товарными  поставками, но остальные приемы находятся  в забвении. В свете предстоящих  платежей участникам Парижского и Лондонского  клуба кредиторов разработка программ конверсий внешнего долга России становится актуальной. В частности, перспективой могут стать обмен  долговых обязательств на акции приватизированных  предприятий, выкуп долгов правительства  на рублевые средства с последующим  направлением их на инвестиции. От проведения таких операций Россия получит не только облегчение долгового бремени, но и оживление работы по осуществлению  программы приватизации и дополнительные инвестиции в реальный сектор экономики.

С конца 1998г. функционировал под знаком новации по государственным  ценным бумагам. Новация - это частный  случай реструктуризации, смысл которого заключается в замене по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

Новации явились  следствием долгового кризиса, который  в свою очередь вызван кризисом экономики  и финансов России. Долговой кризис проявился, прежде всего, в значительных объемах внутренней и внешней  задолженности и неуклонном росте  платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. К началу 1998г. государственный долг составил 49,4% валового внутреннего продукта, в том числе внутренний - 19,3% и внешний - 30,1%. Доля расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание долга увеличилась с 10,1% в 1995г. до 35,6% в первом полугодии 1998г. И это притом, что основной рынок государственных заимствований - рынок ГКО/ОФЗ практически перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в январе-июне 1998г. за счет бюджета было профинансировано погашение выходящих из обращения облигаций на сумму 17,3 млрд. рублей. Долг по ГКО/ОФЗ на 1 июля 1998г. достиг 436,0 млрд. рублей (это 69,4% всего внутреннего долга), увеличившись с начала года в 8,6 раза. На погашение соответствующих выпусков в августе-декабре 1998г. требовалось 20-25 млрд. рублей в месяц, а на рефинансирование долга никаких издержек не было. Прекращение выплат по ГКО/ОФЗ стало неизбежным.

Эта мера была объявлена  Правительством [5]. Общая сумма «замороженного»  долга составила 265,3 млрд. рублей, предусматривалась  его реструктуризация. ОФЗ со сроками  погашения в 200-2001гг. остались в обращении. В 1998г. Правительством Российской Федерации была предложена следующая схема реструктуризации ГКО/ОФЗ [6]: соответствующие выпуски ценных бумаг погашаются в установленные при их выпуске сроки, причитающиеся средства перечисляются на транзитные счета кредиторов, в которых они могут быть рефинансированы в новые купонные облигации со сроком погашения 3, 4 и 5 лет и купонной ставкой 20-30% годовых или сертификаты Сбербанка Российской Федерации; облигации, принадлежащие физическим лицам-резидентам, погашаются деньгами; для Банка России предусмотрена особая схема погашения имеющихся у него государственных ценных бумаг. Предусматривается возможность и досрочного погашения облигаций в период до 26.09.1998г. В этом случае владельцы облигаций могли получить денежные средства в размере 5% от номинальной стоимости погашаемых облигаций, на 20% их номинальной стоимости приобрести облигации, номинированные в долларах США, с купоном 5% годовых и сроком погашения в 2006г., на остаток средств приобретались новые рублевые облигации.