Государственный долг и его влияние на экономическую безопасность

По итогам 2008 года поступления в федеральный  бюджет по налоговым доходам от внешнеэкономической  деятельности, контролируемым ГТК России (налогу на добавленную стоимость  на импортируемую продукцию, акцизам, таможенным пошлинам, включая авансовые  платежи и залоги), составили 340490,9 млн. рублей, или 119,2 % от годового бюджетного назначения.

Фактором, обусловившим перевыполнение федерального бюджета  по доходам от установленного задания, является продолжившийся рост экономики, сориентированной на экспорт. На увеличение налоговых доходов повлиял рост на международном рынке цен на газ, нефть и нефтепродукты, которые  в отчетном году были выше, чем заложенные в расчетах при формировании федерального бюджета на 2008 год.

Годовое бюджетное  назначение по сбору ввозных таможенных пошлин было уменьшено до 62497,7 млн. рублей (ранее установлено 87488,0 млн. рублей). Изменения показателя по доходам  от ввозных таможенных пошлин были внесены из-за неоправданного завышения  прогнозных показателей объема импорта  из стран дальнего зарубежья.

В связи с  ростом мировых цен на энергоносители неоднократно в течение отчетного  года увеличивались ставки экспортных пошлин на нефть сырую и другие товары группы ТН ВЭД 27 (товарная номенклатура ВЭД 27) (постановления Правительства  Российской Федерации от 2 марта 2000 г. № 185, от 30 сентября 2000 г. № 732). Поступления  вывозных таможенных пошлин по сравнению  с 2007 годом возросли в 1,5 раза.

Наибольший удельный вес в составе неналоговых  доходов прогнозировался по доходам  от внешнеэкономической деятельности (34,4 млрд. рублей). Это величина составляла 53,9 % от всех неналоговых доходов, предусмотренных  федеральным бюджетом.

Основными составляющими  этих неналоговых доходов являются таможенные сборы, а также доходы по кредитным операциям. Фактические  поступления по подгруппе "Доходы от внешнеэкономической деятельности" в отчетном году составили 31070,5 млн. рублей, или 90,4 % от утвержденного годового задания.

Поступления в  федеральный бюджет от реализации государственных  запасов драгоценных металлов и  драгоценных камней на внешнем рынке  в отчетном году возросли по сравнению  с 2007 годом в 3,4 раза и составили 45731,1 млн. рублей. Данные поступления учитываются  в источниках внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

Расходы по разделу "Международная деятельность" в 2008 году составили сумму 19513,2 млн. рублей, и их выполнение от годового бюджетного назначения обеспечено на 34,8 процентов. По подразделу "Международное  сотрудничество" выполнение обеспечено на 22,8 % и составило сумму 12259,3 млн. рублей. Даже с учетом проведенного уменьшения расходов выполнение назначений не обеспечено, и они составили 49,4 % и 41,7 % соответственно Контроль за внешнеэкономической  и международной деятельностью [Электронный  ресурс]. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/.

Полученный низкий процент связан с ограничением в  отчетном году иностранных кредитных  ресурсов, предоставленных предприятиям, с одновременным ростом погашения  предприятиями и организациями  задолженности перед федеральным  бюджетом за ранее предоставленные  и использованные кредитные ресурсы (возврат кредитов отражается в отчете Минфина России в подразделе "Международное  сотрудничество" со знаком минус).

Анализ  обслуживания и современное  состояние государственного внутреннего долга  Российской Федерации

Под обслуживанием  государственного (муниципального) долга, согласно БК РФ, понимаются операции по выплате доходов по государственным  и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконты, осуществляемые за счет средств  соответствующего бюджета.

Выполнение Центральным  банком Российской Федерации, кредитной  организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) Правительства Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации.

Центральный банк Российской Федерации осуществляет функции генерального агента безвозмездно.

Оплата услуг  агентов по осуществлению ими  функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными с Минфином Российской Федерации, производится из федерального бюджета, заключенными с  исполнительным органом субъекта Российской Федерации - из средств бюджета субъекта Российской Федерации, а с местной  администрацией - из средств местного бюджета.

До 1993г. рынок  государственных ценных бумаг носил  ограниченный характер, на нем вяло обращались некоторые долговые обязательства  бывшего СССР и российские бумаги. Подлинное становление рынка  государственных облигаций произошло  лишь в мае 1993г., когда на ММВБ был  проведен первый аукцион по размещению ГКО.

Этому предшествовали следующие меры. В первую очередь  отметим утвержденное правительством РСФСР постановление Правительства  о выпуске и обращении ценных бумаг в РСФСР [3]. В ноябре 1992г. был принят закон [2], который стал отправной точкой на пути к цивилизованному финансированию дефицита федерального бюджета.

Среди фактических  шагов следует выделить подготовку и размещение во второй половине 1991г. облигаций 8,5 процентного займа Российской Федерации с трехлетним сроком обращения. В ходе экспериментального аукциона, проведенного Банком России, были опробованы новые технологии выпуска и размещения: безбумажная форма облигаций, аукционный сбор заявок, определение цены реализации на основе конкуренции ценовых предложений  продавца и покупателя.

Опыт этого  аукциона показал, что для создания широкого рынка государственных  долговых обязательств необходим наряду с совершенствованием нормативно-правовой базы формирование государственной (коммерческой) сети организаций, прежде всего из числа  банков, осуществляющих роль организаторов-посредников  рынка между эмитентом и инвесторами, внедрение современной электронной  технологии торговли, расчетов и дебитарного учета.

В августе 1992г. Банк Росси начал постоянную торговлю облигациями Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991г. Этот тридцатилетний заем стал первым контролируемым Банком России займом.

Целый год, с  мая 1992г. шла работа по реализации проекта  организации выпуска и обращения  государственных краткосрочных  облигаций, целью которого было создание в России первичного и вторичного рынка государственных дисконтных облигаций. Рынок ГКО - принципиально  новое явление для экономической  жизни России.

В его основе лежит передовая электронная  технология, в которой торговля ведется  на компьютерах, а сделки при совпадении цен заявок на покупку и продажу  ГКО осуществляются автоматически. Сначала торги велись только на ММВБ. В 1995г. к системе подключились первые региональные площадки - Новосибирск  и Санкт-Петербург. В 1996г. завершен первый этап по созданию единого электронного финансового рынка России. В июне 1995г. на электронный рынок государственного долга вышли облигации федерального займа с переменным купоном. Рынок ГКО/ОФЗ занимает прочное первенство в обеспечении государственными заимствованиями.

После президентских  выборов, состоявшихся в июне 1996г., рынок  ГКО/ОФЗ характеризовался стабильным поступательным развитием. Правительство  Российской Федерации на основе стабилизации количественных параметров рынка добилось существенного достижения уровня доходности государственных ценных бумаг. Эта  тенденция продолжилась и в 1997г. вплоть до известных потрясений на международных финансовых рынках второй половины октября.

В сентябре 1995г. на финансовом рынке появились облигации  государственного сберегательного  займа, нашедшего признание у  инвесторов. С выходом этого займа  население получило надежное доходное средство защиты своих сбережений от инфляции. В июне 1996г. утверждены условия  выпуска и обращения облигаций  федерального займа с постоянным купонным доходом. На рынке они обращаются только с 1997г., поскольку в 1996г. весь выпуск был купле Банком России. С 1997г. функционируют облигации государственных  нерыночных займов. Они размещаются  среди страховых обществ, негосударственных  пенсионных фондов и других крупных  инвесторов. В ходе новаций по государственным  ценным бумагам, объявленным в декабре 1998г., вышли в обращение облигации  федеральных займов с фиксированным  купонным доходом.

В рассматриваемый  период появились и вышли из обращения  золотые сертификаты 1993г., казначейские векселя и казначейские обязательства 1994г., продолжают обращаться векселя  министерства финансов Российской Федерации.

До середины 1996г. участие нерезидентов на рынке  ГКО было незначительным, поскольку  сохранялись существенные ограничения  на их деятельность. С 15 августа иностранные  инвесторы стали работать по новым  правилам. Нерезиденты получили право  осуществлять свои операции на первичном  и вторичном рынке ГКО/ОФЗ непосредственно  через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к концу 1997г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО/ОФЗ.

Признаки экономической  стабилизации (в 1997г. впервые за годы реформ в России не наблюдалось падение  ВВП, до 11% снизились темпы инфляции) и широкое участие нерезидентов на рынке ГКО/ОФЗ предопределили достижение некоторых успехов на рынке внутреннего долга: значительно  уменьшилась стоимость государственных  заимствований, увеличились их сроки, объемы заимствований позволяли  на не инфляционной основе финансировать  дефицит федерального бюджета. Это дало возможность российскому финансовому рынку, в общем-то, безболезненно пережить октябрьскую 1997г. и январскую 1998г. волны азиатского финансового кризиса [13].

Однако последовавшее  падение мировых цен на энергоносители, составляющие основу российского экспорта, и длительный период политической неопределенности, последовавший за отставкой правительства  в марте 1998г., серьезно отразились на состоянии государственных финансов и рынка государственного долга. Майская 1998г. волна азиатского кризиса  подтолкнула нерезидентов к более  активному сбросу российских ценных бумаг и выводу своих средств  на другие более устойчивые финансовые рынки. Многие российские инвесторы  также стали воздерживаться от вложения средств в государственные облигации. Рынок ГКО/ОФЗ практически перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в январе-июне 1998г. за счет бюджета было профинансировано погашение выходящих из обращения облигаций на сумму 17,3 млрд. рублей. На погашение облигаций в августе-декабре 1998г. требовалось по 20-25 млрд. рублей в месяц. На рефинансирование долга никаких надежд не было. Прекращение выплат по ГКО/ОФЗ стало неизбежным.

Объявление дефолта  совмещено с проведением реструктуризации «замороженного» долга по ГКО/ОФЗ  по плану, предложенному правительством Российской Федерации. Затем на основе проведенных с кредиторами переговоров  работа с «замороженными» ГКО/ОФЗ  была направлена с декабря 1998г. в  русло новаций по государственным  облигациям. В ходе новаций были выпущены трехлетние облигации федерального займа с нулевым купонным доходом (ОФЗ-ПД) и облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроком обращения 4-5 лет и размером купонного дохода от 10% до 30% годовых.

В январе 1999г. возобновлен  весь спектр операций с государственными ценными бумагами на финансовом рынке, но их количественные параметры существенно  ниже первой волны 1998г. Торги на вторичном рынке ГКО/ОФЗ возобновились с 15.01.1999г. по неструктурированным ОФЗ-ПД, а с 28.01.1999г. - по облигациям, выпущенным в ходе новаций. В целях возврата доверия иностранных инвесторов в декабре 1999г. были размещены три выпуска ГКО на общую сумму 4,2 млрд. рублей по номиналу. Средства от погашения этих бумаг нерезиденты могли свободно репатриировать.

В целом внутренний рынок государственного долга в 1999г. характеризовался осторожностью  инвесторов, низкой ликвидностью и  высокой доходностью облигаций  государства. Некоторое оживление  в деятельности рынка началось в  четвертом квартале 1999г.

По завершении основного этапа реструктуризации государственного внутреннего долга, ряд государственных облигаций  перешел в новое состояние: по сравнению с докризисным уровнем  нерыночная часть долга сократилась  более чем в два раза, почти втрое увеличились сроки заимствований, в обращении остались инструменты с фиксированным и достаточно низким купонным доходом 10-30% годовых.

В 2000-2001гг. была продолжена жесткая политика государственных  заимствований. В частности, в 2001г. Минфин России стремился к размещению ГКО/ОФЗ  в объемах, несколько превышавших  объемы погашаемых бумаг. На этой основе в начале года сохранялся понижательный тренд аукционной доходности (затем этот показатель стабилизировался), возрастала срочность размещаемых облигаций, появились тенденции к выравниванию доходности долговых инструментов с различным сроком погашения, сокращалась доля нерезидентов в рыночном портфеле ГКО/ОФЗ (продолжался контролируемый российским государством вывод средств нерезидентов данного сегмента долгового рынка), Минфин России возобновил практику доразмещения облигаций и начал практиковать досрочный выкуп инструментов в целях уменьшения объема внутреннего долга и сглаживания платежного графика. В результате абсолютный и относительный государственный внутренний долг сократился за год еще на 23,9 млрд. рублей [15].

Итогом такой  политики стало восстановление рынка  внутреннего долга и восстановление доверия инвесторов к эмитенту. Инвесторам было предложено большее число инструментов, на вторичном рынке проведены  десятки доразмещений. Доходность государственных облигаций была существенно снижена, но она оставалась положительной (с учетом инфляции).

Тенденции к  сжатию объемов внутреннего долга  была преодолена в 2002г. на основе перехода к умеренно-жесткой долговой политике - за год долг увеличился на 17,7%. В  целом рынок внутренних заимствований  развивался под сильным воздействием двух факторов. Во-первых, в связи  с неблагоприятными условиями внешних  заимствований (внутренняя норма доходности валютных облигаций на 10 процентных пунктов превышала аналогичный  показатель по ГКО/ОФЗ) было принято  решение о замещении их внутренними  займами. Во-вторых, на рынок государственного долга вышли значительные средства Пенсионного фонда Российской Федерации  в виде страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии из свободных резервных средств. Правительство Российской Федерации  дважды вносило изменения в первоначальный план эмиссии государственных облигаций, увеличив объем эмиссии ОФЗ до 217,5 млрд. рублей или в 2,2 раза.