Право природопользования

    Значение  лицензирования и договорной практики определяется также другими их функциями  в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К таким  функциям относятся:

а) информационная, в рамках которой собирается, накапливается  и распространяется информация о  масштабах, видах и пределах экологически значимой деятельности, о состоянии  окружающей среды в месте ее осуществления, мерах по охране окружающей среды  и рациональному природопользованию и др.;

б) превентивная - с учетом данных о масштабах  и видах экологически значимой деятельности посредством установления в лицензии и договоре пределов использования  природных ресурсов, химических, физических и биологических воздействий  на природу, других экологически значимых условий осуществления такой  деятельности достигается предупреждение экологического вреда;

в) контрольная, которая выражается в том, что, выдавая  лицензию и заключая договор, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением  природопользователем-лицензиатом  требований законодательства об окружающей среде;

г) гаранта  реализации прав граждан и юридических  лиц в области природопользования и охраны окружающей среды.

     Хотя  лицензирование и заключение договора касаются иногда одних и тех же общественных отношений, они являются правовыми инструментами реализации разных методов в праве окружающей среды - административно-правового  и гражданско-правового.

     Наряду  с экологическим нормированием  и государственной экологической  экспертизой, экологической сертификацией  и экологическим контролем, лицензирование является одним из основных и потенциально эффективных инструментов реализации административных методов управления природопользованием и охраной  окружающей среды. Одновременно лицензирование может рассматриваться в системе  экологического права как правовая мера обеспечения рационального  природопользования и охраны окружающей среды, комплексный правовой институт и как функция государственного управления в данной сфере.

     Хозяйственная и иная деятельность, связанная с  использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая  оказывать вредное воздействие  на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специальных  лицензий. Виды деятельности, требующие  лицензии для ее осуществления, как  и форма лицензии, определяются законами. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования, включая, к примеру, пользование  недрами, рубку леса, забор воды для  промышленных целей, выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных  вод и т.п. Правовой институт экологического лицензирования получает в России все  более широкое развитие.

     В соответствии с экологическим законодательством  используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право  пользования недрами, комплексное  природопользование, пользование лесным фондом и др.), применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ордер), лесной билет. Несмотря на многообразие форм документов, применяемых  в данной сфере, в силу выполнения ими одинаковой функции все они  охватываются понятием «лицензирование».

     В отличие от лицензии, договор как  инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. При этом договор реализует  гражданско-правовой метод регулирования. Стороны договорных отношений автономны  и административно независимы друг от друга. Их взаимные права и обязанности  определяются не произвольно по усмотрению сторон, а вытекают из положений  законодательства об окружающей среде  и строго в рамках компетенции  соответствующего органа исполнительной власти.

     Договор в сфере взаимодействия общества и природы является средством  правового регулирования отношений  как наряду с лицензией, так и  самостоятельно, устанавливая соответствующие  права (на аренду земли, на пользование  водными ресурсами и др.).

     Регулируя одни и те же отношения по установлению права пользования природными ресурсами, лицензия и договор служат средствами выражения и защиты общественных и государственных, федеральных  и региональных экологических интересов. Это проявляется в том, что  лицензии на природопользование выдают федеральные специально уполномоченные органы управления в области использования  и охраны природных ресурсов (к  примеру, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ), а договоры на пользование теми же ресурсами заключаются с органами исполнительной власти субъектов РФ.

     Выдача  лицензии уполномоченным федеральным  органом и заключение договора на природопользование с органом исполнительной власти субъекта РФ является реализацией  положения Конституции РФ относительно того, что природопользование и охрана окружающей среды являются предметом  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Так как природные ресурсы, предоставляемые  в специальное природопользование на основе лицензий и договоров, находятся  в государственной собственности, то получается, что полномочия по распоряжению государственной собственностью реализуются  одновременно двумя видами органов - специальной и общей компетенции, представляющих национальные и региональные интересы. С учетом общественного  интереса в обеспечении охраны окружающей среды при предоставлении природных  ресурсов в пользование важно, что  в этой деятельности участвуют органы Государственного комитета по охране окружающей среды РФ посредством  проведения государственной экологической  экспертизы материалов экологического обоснования лицензий на природопользование.

2.1 Лицензируемые виды экологически значимой деятельности

     Вопрос  о видах деятельности, на осуществление  которых требуется лицензия, имеет  важное значение. Не случайно в соответствии со ст. 49 ГК РФ перечень видов деятельности, которые могут осуществляться только на основании специальных разрешений, должен быть определен законом. Такая  деятельность связана либо со специальным  природопользованием, либо затрагивает  иные существенные экологические интересы общества и государства.

   Изучение  практики показывает, что виды экологически значимой деятельности, на осуществление  которой требуется лицензия, можно  подразделить на две группы. Первая группа касается непосредственно деятельности по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий. В нее включаются, прежде всего, все виды деятельности по специальному природопользованию - землепользованию, лесопользованию, пользованию недрами, водами, животным миром, а также иные виды, в том числе:

• утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных);
• проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;
• осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;
• отдельные виды деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
• топографо-геодезическая и картографическая деятельность;
• отдельные виды деятельности, связанные с геологическим изучением и использованием недр;
• промышленное рыболовство и рыбоводство;
• деятельность по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений;
• деятельность по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений;
• деятельность по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков;
• деятельность, связанная с источниками ионизирующего излучения (генерирующими);
• вылов рыбы и других морепродуктов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ российскими (с участием иностранного капитала) и иностранными юридическими лицами;
• оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;
• проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель и другие.

   Ко второй группе относится деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды. Речь идет о таких лицензионных видах деятельности, как хранение нефтепродуктов или перевозка опасных грузов; деятельность по хранению нефти и продуктов ее переработки; космическая деятельность; экспорт и импорт продукции, работ и услуг военного назначения; строительная деятельность; деятельность, связанная с возбудителями инфекционных заболеваний человека; производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных (дератизация - истребление крыс, мышей и полевых грызунов-вредителей) средств и иные.

   Такая классификация имеет как научное, так и практическое значение. Если лицензирование деятельности по охране окружающей среды и природопользованию осуществляют главным образом специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, то виды деятельности, отнесенные ко второй группе, лицензируются иными, не природоохранными органами. С учетом экологической  значимости лицензирования подобных видов  работ важно, чтобы в процессе лицензирования такой деятельности принимались во внимание и оценивались экологические факторы и требования и по возможности природоохранительные органы участвовали в этом в определенных законодательством формах. Их участие призвано обеспечить учет и соблюдение требований законодательства об охране природы при выполнении соответствующих работ на лицензионной основе.

   В некоторых нормативных актах  о лицензировании таких видов  деятельности прямо предусматриваются  требования об учете экологических  факторов при их лицензировании. Так, в соответствии с Положением о  лицензировании в энергетике, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г., заявитель должен представить в Минтопэнерго документы, подтверждающие соответствие объекта лицензирования «действующим нормам экологической безопасности». Аналогичное требование предусмотрено Положением о лицензировании космической деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. Сведения об организации охраны окружающей природной среды должны быть представлены заявителем в Министерство строительства РФ (или в соответствующий орган исполнительной власти) для получения лицензии на осуществление строительной деятельности. Такое требование предусмотрено Положением о лицензировании строительной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 марта 1996 г.

   Что касается государственных органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, то они  определяются либо в законах, либо в  положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. В рассматриваемой  здесь сфере такими органами являются специально уполномоченные органы в  области природопользования и охраны окружающей среды и в некоторых  случаях органы исполнительной власти.

   Так, Положением о лицензировании отдельных  видов деятельности в области  охраны окружающей среды на Министерство охраны окружающей среды и природных  ресурсов РФ возложено лицензирование следующих видов деятельности:

а) утилизации, складирования, перемещения, размещения, захоронения, уничтожения промышленных и иных отходов (материалов, веществ);

б) проведения экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

в) осуществления  видов деятельности, связанных с  работами (услугами) природоохранного назначения.

     Правительством  РФ функция лицензирования некоторых  видов деятельности в сфере охраны окружающей среды возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ. В частности, они выдают лицензии на:

а) сбор и реализацию сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме занесенных в Красную книгу России);

б) деятельность, связанную с источниками ионизирующего  излучения (генерирующими);

в) проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель;

г) организацию  спортивного и любительского  лова и добычи ценных видов рыб, водных животных и растений.

2.2 Договорные формы природопользования

      В условиях социалистической системы  хозяйствования господство

административного метода регулирования природопользования отнесло договор к числу вспомогательных  средств регулирования, использования  и охраны окружающей природной среды. Длительное время лицензия в этих условиях была единственным документом, являющимся актом распорядительного органа власти, который регулировал взаимоотношения сторон. Договор, если он применялся в редких случаях, то, как правило, служил средством уточнения взаимоотношения сторон. Например, возьмём для иллюстрации договор застройки, заключаемый застройщиком и коммунальным отделом местного Совета на основе решения исполкома горсовета о выделении земельного участка для строительства дома.