Совет Безопасности ООН: структура и функции, проблемы реформирования

В связи с рассмотренными выше обстоятельствами можно утверждать, что подобное ограничение права «вето» отдельными главами может не только не усилить эффективность СБ, а наоборот - привести к ряду негативных последствий.

Непредставление права «вето» новым постоянным членам или предоставление этого права в ограниченном виде

Подобное предложение было заявлено такими странами, как Австралия, Австрия, Италия и Корея. В соответствии с их позицией существующее право «вето» отменить невозможно по причине отсутствия согласия на такую отмену у постоянных членов. И это, в действительности, - тупиковая ситуация. Поэтому их позиция заключается в том, чтобы ни в коем случае не допустить развития этого права, его распространения на новых членов. И если невозможно отменить «вето», то это право необходимо хотя бы зафиксировать в существующем положении. Напротив, ряд стран, и в их числе наиболее возможные претенденты на пост новых постоянных членов, в частности Германия и Индия, высказываются за то, что, в случае сохранения права «вето» в существующем виде за постоянными членами, оно должно также быть распространено и на новых постоянных членов. В действительности вопрос о непредставлении права «вето» новым постоянным членам тесно связан с дискуссией по вопросу о введении новой категории полупостоянных членов СБ. Право «вето», в соответствии с Уставом, является ключевым правомочием, и именно его наличие отличает постоянных членов от непостоянных. В связи с этим, идеологам подобного ограничения права «вето» целесообразнее выступать не против распространения права «вето» на новых постоянных членов, а вообще против расширения их состава и, при необходимости требовать изменения п. 2 ст. 23, с целью создания условий для длительного пребывания страны на посту непостоянного члена. Непредставление же новым постоянным членам права «вето» приведет к неэффективному увеличению состава СБ с наличием пустых, не подкрепленных необходимыми полномочиями категорий членства Совета Безопасности.

Преобразование индивидуального права «вето» в коллективное право

Подобное преобразование права «вето» предлагают такие страны, как Белиз и Кения, такое предложение заявлено также и в Общеафриканской позиции. Поддерживается оно и рядом исследователей проблемы реформирования СБ, в частности, американским юристом Бардо Фассбиндером, который считает, что право «вето» необходимо рано или поздно отменять, или, в случае невозможности его отмены, необходимо заменить его коллективным правом «вето»[55]. Таким образом предлагается считать недостаточным несогласие одного из постоянных членов СБ для непринятия решения по какому-либо из непроцедурных вопросов. Такое ограничение для использования права «вето» заявляется для того, чтобы не допустить влияния узконациональных интересов на процесс принятия решений в СБ. Если же с тем или иным решением СБ не согласны два или три постоянных члена, — это уже серьезная ситуация, при которой реализация такого решения, даже в случае его принятия, будет поставлена под сомнение. Однако, говоря о трансформации права «вето» в коллективное право, нельзя недооценивать статус и положение в мировой политике именно каждого из постоянных членов. Каждый из них, будь то Россия, США или другой постоянный член СБ, играет самостоятельную роль, и учет их позиции необходим при принятии каждого решения в таком органе как СБ. Отказ от консенсуального порядка принятия решений по непроцедурным вопросам в СБ - крайне опасный путь возможной будущей реформы, способный привести лишь к усилению конфронтации в СБ.

Создание механизмов преодоления права «вето», в частности через ГА

В отношении такой формы ограничения права «вето» хотелось бы отметить следующее. В соответствии со ст. 24 Устава объединенные нации «возлагают на СБ главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности». Ни один орган, кроме самого СБ, и то, только в случае вновь открывшихся обстоятельств, не вправе пересмотреть принятое им решение. В связи с этим, преодоление «вето» в любом другом органе, по форме, есть пересмотр уже принятого СБ решения. Такой механизм будет грубо противоречить самому статусу СБ, закрепленному Уставом ООН.

Неприменение права «вето» при воздержании или неучастии постоянного члена при решении непроцедурного вопроса в СБ

Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе так называемого воздержания от голосования в Совете Безопасности одним из постоянных членов, другими словами, отказе постоянного члена от права «вето». С течением времени подобное воздержание, а также неучастие становится все более характерным явлением. Так впервые представитель СССР в Совете Безопасности воздержался при голосовании по Резолюции 4 (1946) Совета Безопасности от 29 апреля 1946 г. Процедура же «неучастия» постоянного члена Совета Безопасности в голосовании стала применяться в практике Совета Безопасности с прецедента на 473 заседании СБ от 25 июня 1950 г. при принятии решения относительно вторжения в Корейскую республику.

Воздержание от использования права «вето», а также неучастие постоянного члена при голосовании по не процедурному вопросу при наличии соответствующего заявления постоянного члена, в соответствии с сегодняшней практикой, не приводит к отклонению того или иного решения Совета Безопасности. Отечественными юристами подобная практика принятия решений СБ подкреплена следующим толкованием ст. 27 Устава ООН. Так, в частности, Г.И. Тункиным утверждается, что «логически это правило исходит из того, что каждый постоянный член Совета Безопасности имеет возможность определить свое отношение к обсуждаемой резолюции и проголосовать за нее, если он ее поддерживает, или воздержаться, если он не добивается ее принятия, но тем не менее не имеет возражений против того, чтобы она была принята, или голосовать против, если он возражает против этого решения»[56]. Такова же позиция С.Б. Крылова, который, комментируя прения, возникшие при рассмотрении Ялтинской формулы государствами, участвовавшими в Сан-францисской конференции, считает, что «если речь идет о принятии решения по существу вопроса, то, поскольку имеется возражение одного из постоянных членов Совета, решение не может быть принято. Но принятию решения не препятствует воздержание от участия в голосовании какого-либо из постоянных членов Совета, лишь бы составилось необходимое большинство голосов»[57]. Примечателен однако тот факт, что еще на этапе обсуждения Устава ООН, по заявлению С.Б. Крылова, ряд государств, в частности Бельгия (14 июня 1945г.) и Канада (13 июня 1945 г.), высказывались за то, что воздержание постоянного члена СБ должно препятствовать принятию решения. Т.Н. Нешатаева вообще считает такую практику принятия решений при воздержании постоянного члена хрестоматийным примером и, в частности, пишет: «Из практики может возникнуть новое правило правового характера или этого не произойдет. Хрестоматийным примером здесь можно назвать практику, сложившуюся в ООН, при которой воздержание при голосовании в Совете Безопасности, если оно исходит от постоянного члена, не рассматривается как применение права «вето»[58]. Подобное толкование подтверждается и радом заявлений представителей стран-постоянных членов Совета Безопасности. Так, например, английским представителем в свое время было заявлено, что «Соединенное Королевство не желает, чтобы то обстоятельство, что оно воздержалось от голосования, рассматривалось как «вето», лишающее действительности ту резолюцию, которая уже получила необходимое большинство голосов»[59].

Рабочей группой были сделаны свои выводы в отношении применения «вето» при неучастии или воздержании постоянного члена. Так, в ответе на соответствующий запрос Рабочей группы Цзинь Юнцзянь, заместитель генерального секретаря по делам ГА и конференционному обслуживанию, указал, что Международный суд признал такую практику, так как «эта процедура, которой следует Совет Безопасности, ... является общепринятой среди членов Организации Объединенных Наций и свидетельствует об общей практике этой организации»[60].

Однако, несмотря на столь высокое и авторитетное подтверждение приведенных толкований, хотелось бы обратить внимание на следующие обстоятельства, влекущие за собой возможность утверждать недопустимость установившейся практики:

1.     Во-первых, во всех случаях применения этой практики указывается, что постоянный член СБ не применяет так называемое право «вето», однако не голосует ни «за», ни «против». Таким образом, процедура принятия решения как бы сознательно делится на голосование и, как бы отдельно от него, использование права «вето» в отношении решения Совета Безопасности, что не предусмотрено Уставом ООН. Само голосование постоянными членами, наложение ими «вето» рассмотрены в Уставе в комплексе и юридически неразрывны друг от друга. В Уставе ООН такое понятие, как право «вето», вообще не используется, а лишь подразумевается для определения тех случаев, когда постоянный член голосует против.

2.                 Во-вторых, если обратиться к дословному тексту Устава ООН, а именно к п. 3 ст. 27, то в нем совершенно четко установлено, что для принятия решения по непроцедурному вопросу необходимо квалифицированное большинство, «включая совпадающие голоса всех постоянных членов». При любом голосовании член Совета Безопасности может дать свой голос «за», «против» или «воздержаться» - так образуются три варианта поведения при голосовании, три различных «типа» голоса. Таким образом, единогласие постоянных членов Совет Безопасности имеет место только в том случае, если их голоса непосредственно совпадают — все «за», все «против» или все «воздержались». Если же часть членов голосует «за», часть «против», часть «воздержались», или часть «за», а часть «воздержались» — считать такое голосование единодушным не представляется возможным, даже по соображениям элементарной логики.

3. В-третьих, подобная практика применения ст. 27 Устава ООН была установлена самими постоянными членами Совета Безопасности, без должного согласования с членами Организация, от чьего имени они в конечном счете и осуществляют свои полномочия членов СБ. В связи с этим, признать эту практику общепринятой среди членов организации (на что апеллирует Международный суд) также не представляется возможным.

Зайцева О.Г., в частности, утверждает, что «наделяя великие державы этим правом (правом «вето»), Устав гарантирует, что решения, за которые постоянный член должен нести ответственность, будут приниматься и осуществляться только с его согласия. Именно это и обеспечивает соответствие прав постоянных членов Совета Безопасности возложенным на них обязанностям»[61]. H.A. Ушаков также считает, что «право «вето» - это обязанность, долг, который вытекает из той сугубой и острой ответственности, которую несут пять великих держав за мир и безопасность народов»[62].

Таким образом, воздержание от голосования и неголосование постоянных членов по вопросам, которые, в частности, могут быть связаны с введением прямых мер в отношении государств- членов ООН, в том числе и мер военного характера, является по сути формой снятия ответственности за поддержание международного мира и безопасности постоянным членом СБ, что несовместимо с самим статусом постоянного члена СБ и является недопустимой практикой, установившейся в работе Совета.

В завершение вышесказанному хотелось бы обратить внимание на то, что сегодняшняя дискуссия относительно права «вето» необходима, в частности, для выявления и разрешения таких дискуссионных ситуаций, как неучастие или воздержание постоянных членов в принятии решений по непроцедурным вопросам, для рассмотрения и других спорных и далеко не однозначных вопросов. В целом же процедура принятия решений в Совете Безопасности является далеко не тем аспектом реформы, который требует коренного пересмотра соответствующих положений Устава ООН и введения новой практики, и тому в обоснование хотя бы две следующие причины:

1. Несмотря на то, что многие страны в предложениях, направленных в Рабочую группу, заявили позицию о необходимости отмены или ограничения права «вето», - можно со всей уверенностью утверждать, что это право не будет отменено или ограничено в ближайшем будущем, так как сегодняшние постоянные члены, без которых невозможно провести какие-либо изменения в отношении этого права, выступают за его сохранение в существующем виде.

2. В соответствии с практикой последних лет в СБ все более стал применим консенсуальный способ принятия решений, а само право «вето» становится лишь крайней и исключительной мерой, не подвергающей деятельность СБ обструкции.

В связи с этим, достаточно обоснованными и объективными являются выводы, к которым пришли авторы проекта реорганизации управления и системы принятия решений ООН, подготовленного Ассоциацией содействия ООН в США. Так, авторы этого проекта полагают, что «ограничения, с которыми сталкивается ООН в сфере обеспечения мира и безопасности, объясняются скорее характером современных международных отношений, чем недостатками в руководстве и структуре ООН. Хотя процедуры голосования и состав Генеральной Ассамблеи и Совета' Безопасности далеко не идеальны, вряд ли представляется возможным в ближайшее время подвергнуть их реформе. Существующие установления, как явствует из Устава ООН, являются отражением четко взвешенных политических соображений и уже успели глубоко укорениться.» Более того, авторы проекта считают, что «основной путь к более эффективному управлению проблемами мира и безопасности не в улучшении процедуры голосования, а скорее, - в меньшем подчеркивании самой процедуры как средства разрешения сложных проблем»[63].

Таким образом, с учетом установления практики принятия консенсусальных решений в СБ и крайне редкого использования постоянными членами права «вето», а также того обстоятельства, что институализация реформы «вето» невозможна в силу несогласия на нее действующих постоянных членов, — в рамках реформы процедуры принятия решений необходимо ставить вопрос не об отмене права «вето», а наоборот, - о неизменности, а возможно и о развитии этого института. Сегодня, когда нет свойственного послевоенным годам блокового противостояния, - есть все основания для нормального разрешения важнейших международных проблем на основе принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности.

Заключение

К моменту создания ООН история уже имела опыт работы международной организации подобного характера - Лиги наций. Однако, несмотря на огромное значение этой организации, как предшественника ООН, еще при подготовке Устава государства-основатели пытались максимально преодолеть те недостатки, которые привели к кризису Лигу наций, и в первую очередь Совет Лиги. Основным таким недостатком этой организации являлось установление международных отношений с позиции силы, осуществления агрессий против независимых государств с «молчаливого согласия» Совета Лиги наций, при невозможности каких-либо эффективных действий с его стороны. В связи с этим в Уставе появились положения, касающиеся Военно-Штабного Комитета, принудительных действий по решению Совета Безопасности в отношении агрессора, четко определялись полномочия Совета Безопасности при угрозе миру и актах агрессии и др.

При рассмотрении Устава ООН на конференции в Сан-Франциско структура, состав и процедура принятия решений в Совете Безопасности были одними из основных вопросов дискуссии. Еще тогда были заявлены, актуальные и сегодня, предложения об увеличении числа постоянных членов, введения процедуры их выборности на Генеральной Ассамблее, ротации непостоянных членов Совета Безопасности. Эти и многие другие вопросы были разрешены при подписании Устава ООН, однако далеко не единодушно.

За более чем полувековую историю Совет Безопасности столкнулся с такими проблемами, как появление ядерного оружия, международный терроризм, глобальные геополитические изменения, в том числе более чем в три раза увеличение количества членов организации и др. К сожалению, все эти объективные изменения международной жизни должным образом не отразились ни на структуре, ни на составе, ни на принципах работы Совета.

Различные инициативы по реформированию Совета Безопасности осуществлялись на протяжении всего времени существования организации, однако необходимо констатировать, что их результаты крайне незначительны,