Совет Безопасности ООН: структура и функции, проблемы реформирования

Однако практически сразу после учреждения ООН, что было в конечном счете попыткой формирования миропорядка, основанного на принципе мирного сосуществования двух различных идеологий, бывшие союзники- постоянные члены СБ - оказались в условиях новой конфронтации. Началась так называемая «холодная война», что серьезно поставило под сомнение принцип сосуществования и консенсуального разрешения международных проблем, устанавливаемый Ялтинской формулой. Итальянский юрист Э.Х. де Аречага утверждает, что Ялтинская формула была бы приемлема, если бы сохранилось сотрудничество держав, по примеру сотрудничества во второй мировой войне, однако сразу же после Сан-Франциско этот механизм стал крайне неэффективным. Ялтинская формула, по его словам, даже в случае ее нормальной реализации имела значительные недостатки. Так «признав за пятью постоянными членами Совета Безопасности право «вето», система безопасности Устава ООН с самого начала допустила существенное ограничение сферы своего действия, так как любая попытка применить санкции по отношению к любому постоянному члену Совета Безопасности заранее отвергается[48]. Более того, каждый регион мира, каждое государство как до, так и после второй мировой войны, входили в сферу интересов того или иного государства - постоянного члена СБ, в первую очередь США или СССР. Любой международный конфликт в любой точке планеты за все время «холодной войны» включал в себя интересы двух этих держав и был, практически, конфликтом между ними самими. Это в еще большей степени осложнило реализацию Ялтинской формулы и часто вело к обструкции в деятельности Совета, которую так старательно пытались не допустить авторы Устава ООН, тщательно изучившие историю Совета Лиги наций. Указанные обстоятельства привели к тому, что уже с первых лет существования ООН и Совета Безопасности многие государства стали требовать отмены права «вето». Сначала этого требовали ведущие западные страны, во главе с США. В случае отмены «вето» они получали бы контроль над организацией, поскольку прозападно настроенные страны составляли большинство в Генеральной Ассамблее и не имели бы тогда обязательного условия согласования своей политики с Советским Союзом в Совете Безопасности. Начиная же с конца 60-х годов, когда в ООН стало приниматься все большее количество новых членов, наиболее активно за отмену права «вето» стали высказываться страны Движения неприсоединения, ибо круг государств, имеющих это правомочие, несмотря на более чем в три раза возросшие число членов организации, остался без изменения. На Совещании министров иностранных дел неприсоединившихся стран в Джорджтауне отмечалось: «тенденция великих держав монополизировать принятие важных, общих для всех стран решений, или же оказывать влияние на эти страны, или же действовать в обход ООН, когда речь идет о вопросах, представляющих жизненное значение, - барьер на пути к обеспечению эффективности ООН»[49].

Таким образом, можно сделать следующие выводы, характеризующие причины постановки вопроса о реформе права «вето» в СБ:

-    конфронтация великих мировых держав в условиях «холодной войны» привела к невозможности реализации принципа мирного сосуществования и консенсуального решения вопросов обеспечения международного мира и безопасности;

-   несправедливое географическое представительство в составе стран, использующих право «вето» в СБ, создало ситуацию «оторванности» постоянных членов СБ при разрешении наиболее важных международных вопросов от всего остального мирового сообщества.

Однако сегодня мир уже не находится в жесткой идеологической конфронтации, свойственной послевоенным годам. Именно сегодня есть все предпосылки для создания многополярного миропорядка, есть все необходимые условия для достижения консенсуального согласия стран в вопросах обеспечения международного мира и безопасности. Более того.

с учетом предложений рассмотренных выше, есть реальная возможность привлечения в состав постоянных членов, обладающих правом «вето», новых наиболее влиятельных государств с учетом принципа справедливого географического представительства, таких как Индия, Германия, Бразилия, Япония, Нигерия и др. Таким образом, закрепленный в Уставе ООН механизм принятия решений в Совете Безопасности на основе принципа единогласия постоянных членов СБ, состав которых формировался бы в соответствии с принципом справедливого географического представительства и не ущемлял права современных постоянных членов, является сегодня необходимым условием создания и обеспечения монополярного миропорядка. Положения статей Устава ООН, закрепившие Ялтинскую формулу принятия решений в СБ, не устарели, не утратили своей значимости, а наоборот должны стать еще более эффективным и авторитетным механизмом. С помощью эффективной реализации такого механизма может реально, а не декларационно, быть создана всеобъемлющая система обеспечения международного мира и безопасности, не допускающая блоковой конфронтации или присвоения одной страной или группой таких стран (альянсом) права принимать решения, имеющие значение для всего мира.

Безусловно, вопросы, связанные с применением права «вето», были одними из основных в рамках обсуждения будущей реформы СБ в Рабочей группе, где рассматривались предложения каждого из государств по указанной проблеме. С учетом изложенной выше позиции в отношении механизма принятия решений в СБ, далее хотелось бы более детально провести анализ рассматриваемых в Рабочей группе предложений по реформе права «вето» (его ограничения), которые, в основном, сводятся к следующим:

                  разграничение процедурных и непроцедурных вопросов;

                  распространение права «вето» только на определенные главы Устава;

                 непредставление права «вето» новым постоянным членам или предоставление этого права в ограниченном виде;

                 преобразование индивидуального права «вето» в коллективное;

                 создание механизмов преодоления права «вето», в частности через ГА;

                 неприменение права «вето» (принятие решения по непроцедурному вопросу) при воздержании и неучастии постоянных членов в голосовании;

Каждый из этих аспектов, относящихся к реформе процедуры принятия решений в СБ, далее целесообразно рассмотреть более подробно.

Разграничение процедурных и непроцедурных вопросов.

Единогласие постоянных членов необходимо только при принятии решения по непроцедурному вопросу. В связи с этим разграничение процедурных и непроцедурных вопросов, рассматриваемых в СБ, является исключительно важным и принципиальным аспектом процедуры принятия решений.

Определение характера того или иного вопроса, обсуждаемого в Совете Безопасности, дано в «Ялтинской формуле»:

А) Если принимаемое решение предусматривает «принятие прямых мер в связи с разрешением споров, урегулированием положений, которые могут привести к спорам, определение угроз миру, устранение угроз миру и подавление нарушений мира», то такое решение «будет приниматься квалифицированным голосованием», т. е. голосами девяти, включая совпадающие голоса пяти постоянных членов», а сам вопрос признается непроцедурным.

Б) Если принимаемое решение не содержит подобных мер, то оно принимается «голосами любых семи членов» ( в настоящее время — 9-ю), и сам вопрос, соответственно, является процедурным.

Однако, несмотря на указанную уставную дифференциацию процедурных и непроцедурных вопросов, их разграничение вызывало и вызывает немало споров и противоречий. Так, 14 апреля 1949 г. Генеральной Ассамблеей была принята резолюция «По вопросу о голосовании в Совете Безопасности», в которой рекомендовалось постоянным членам Совета Безопасности считать определенные вопросы, приводимые в специальном приложении (35 категорий вопросов), процедурными и руководствоваться при голосовании в Совете Безопасности указанным перечнем вопросов[50]. Более того, помимо формирования такого перечня процедурных вопросов в Совете Безопасности имела место практика самостоятельного определения Председателем Совета того, является ли процедурным или непроцедурным тот или иной вопрос. Так, в частности, этот способ был применен Председателем Совета Г. Джеббом (Англия) в 1950 г.

Возможность возникновения подобных разногласий, при определении характера рассматриваемого на СБ вопроса, была учтена еще при разработке «Ялтинской формулы». В п. 2 части II Заявления делегаций четырех приглашающих правительств о порядке голосования в Совете Безопасности, в котором было дано официальное толкование Ялтинской формуле, специально рассмотрена ситуация, при которой у членов СБ не будет единого понимания является ли обсуждаемый вопрос процедурным или непроцедурным[51].

В этой ситуации определение характера обсуждаемого вопроса разрешается как предварительный вопрос, причем для его решения требуется большинство голосов Совета Безопасности, при единодушии всех постоянных членов Совета, то есть в соответствии с принципом голосования по непроцедурному вопросу. Таким образом, любой постоянный член, при обсуждении любого вопроса на заседании Совета в соответствии с «Ялтинской формулой» может поставить предварительный вопрос о правомерности отнесения обсуждаемого вопроса к разряду процедурных. При голосовании же по этому предварительному вопросу воспользоваться правом «вето», то есть вывести обсуждаемый вопрос в разряд непроцедурных. При окончательном же голосовании по этому вопросу с применением принципа единогласия всех постоянных членов СБ вторично использовать право «вето» и недопустить принятия соответствующего решения. Такая комбинация с использованием «вето» именуется как двойное «вето» постоянного члена .

На основании рассмотренных выше способов определения процедурных и непроцедурных вопросов можно утверждать, что установившаяся практика, и, в первую очередь, возможность применения двойного «вето», создает гарантии соблюдения интересов постоянных членов при обсуждении любых вопросов, рассматриваемых на СБ и принятии решений по ним. Напротив, по мнению ряда государств, недостаточно жесткое в правовом смысле разграничение между процедурными и непроцедурными вопросами и возможность применения «вето» практически по любому вопросу еще больше снижает эффективность СБ. В соответствии с такой позицией, право «вето» должно быть закреплено только при решении «важных» вопросов, процедурные же вопросы по своей сути таковыми не являются, и решения по ним без каких-либо оговорок должны приниматься простым большинством голосов любых членов СБ.

Однако у такой позиции нет достаточного правового основания, так как критерий важности совершенно неприемлем для любых вопросов, обсуждаемых в СБ. Разграничение между процедурным и непроцедурным вопросом не есть разграничение между важным и неважным вопросом. В.Н. Федоров, в частности, отмечает, что «вряд ли кто может отрицать бесспорную важность процедурных вопросов, рассматриваемых в Совете Безопасности. Ведь в этом органе рассматриваются вопросы, затрагивающие жизненно важные интересы многих государств,.., поэтому проведение различия между двумя категориями вопросов, указанными в ст. 27 Устава ООН по признаку «важности», не может быть признано правильным и представляет собой извращение содержания Устава ООН»[52].

В соответствии с вышеизложенным, какие-либо дальнейшие шаги по реформированию механизмов разграничения процедурных и непроцедурных вопросов представляются нецелесообразными, более того, они могут вызвать негативные последствия. Такими негативными последствиями могут быть необеспечение должных гарантий учета позиций постоянных членов СБ, а в связи с этим принятие необъективных решений или решений, которые не будут обеспечиваться принудительной силой и авторитетом постоянных членов СБ.

Распространение права «вето» только на определенные главы Устава (Главу VII).

В предложениях по принятию решений в Совете Безопасности, включая право «вето», представленных Австралией, Австрией, Бельгией, Болгарией, Венгрией, Ирландией, Португалией, Словенией, Чешской Республикой и Эстонией значится: «большинство государств отметили, что они предпочли бы применение права «вето» ограничить главой VII»[53]. Подобное заявление было сделано и Движением неприсоединившихся стран[54].

Такое предложение напрямую взаимосвязано с вопросом о разграничении процедурных и непроцедурных вопросов, так как и в том, и другом случае применение права «вето» предлагается ограничить определенным перечнем вопросов. Страны, сделавшие подобное заявление, предлагают ограничить применение «вето» только главой VII Устава ООН. Однако подобная позиция является достаточно дискуссионной. Так, например, постоянные члены неоднократно применяли право «вето» при рекомендации кандидатуры на пост Генерального секретаря ООН, в частности, в 1996 г. в отношении проекта резолюции с рекомендацией о назначении Бутроса Гали на пост Генерального секретаря ООН. Лишение постоянных членов права «вето» в данном случае вполне может привести к ситуации конфронтации постоянных членов и генсека, выбранного без их согласия,. Наличие же подобной ситуации недопустимо в сфере обеспечения международного мира и безопасности, так как именно Генеральный секретарь и постоянные члены СБ — ключевые действующие лица в этом процессе, «звенья одной цепи» и, в связи с этим, должны согласованно осуществлять соответствующие функции. Именно эффективное взаимодействие генсека и постоянных членов во многом предопределяет результативность миротворческой деятельности всей организации в целом.

Также видится нецелесообразным лишение постоянных членов права «вето» и по VI Главе Устава. Именно при принятии решений СБ по этой главе определяется судьба того или иного конфликта. Применение принудительных мер - это крайняя мера в соответствии с Уставом, поэтому отсутствие единодушия постоянных членов на этапе мирного разрешения международных споров может оказаться одной из ключевых причин их дальнейшего усугубления вплоть до угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии.