Совет Безопасности ООН: структура и функции, проблемы реформирования

                  о реформирования СБ по схеме "Quick fix";

                  о региональных ротационных местах;

                  об избираемости постоянных членов по критерию регионального представительства;

                  о расширении СБ только за счет непостоянных членов;

                  о периодическом пересмотре состава постоянных членов СБ;

                  о введении новых критериев для членов СБ;

                  об учреждении новых категорий членства в СБ.

В рамках данного параграфа попытаемся кратко осветить выдвинутые предложения по реформированию СБ ООН.

§1.1. Проект-предложение "Quick fix".

Предложение о так называемом "quick fix" является одним из возможных вариантов дальнейшей реформы СБ и заключается в расширении состава постоянных членов на два-три члена, не дожидаясь разрешения других проблем, связанных с СБ. Речь в данном случае идет, «прежде всего, о Германии и Японии и одной из крупнейших стран «третьего мира»[27].

Важно отметить, что помимо так называемых «враждебных государств» (в соответствии с формулировкой Устава ООН) на пост постоянных членов, претендуют такие страны, как Бразилия, Египет, Индия и Нигерия, сделавшие об этом соответствующие заявления. И.И[28]. Лукашук считает, что СБ целесообразно расширить за счет таких государств, как Индия, ФРГ, Бразилия, Нигерия и Япония[29].

На основании анализа позиций государств по поводу такой реформы можно сделать следующие заключения. Практически все, если не сказать, что абсолютное большинство, страны, участвующие в Рабочей группе, высказываются за комплексную реформу СБ. Под этим понимается реформа как состава постоянных членов, так и непостоянных членов, а также рассмотрение вопросов о «вето», разрешение вопросов, связанных с предоставлением дополнительных полномочий, повышение транспарентности СБ. Так, в Итоговом коммюнике Совещания Координационного бюро Движения неприсоединившихся стран на уровне министров значится: «Оба вопроса — реформу и расширение Совета Безопасности — следует считать неотъемлемыми элементами общего комплекса мер, с учетом принципа суверенного равенства государств и справедливого географического распределения, а также необходимости обеспечения транспарентности, подотчетности и демократизации в методах работы и процедурах Совета Безопасности, включая процесс принятия его решений»[30].

Таким образом, сама идея о "quick fix" в целом для государств-членов ООН недопустима. Что же касается возможного включения в состав постоянных членов именно Германии и Японии, то позиции многих государств диаметрально противоположны. Ряд государств видят Германию и Японию 100% претендентами на пост постоянных членов СБ на основании их сегодняшнего экономического и политического статуса, подтвержденного, в частности, и тем, что именно эти страны, наряду с постоянными членами, входят сегодня в знаменитую «восьмерку» наиболее влиятельных стран мира. Среди государств, всячески поддерживающих Германию и Японию как кандидатов на пост постоянных членов, выступают практически все европейские страны, в том числе постоянные члены Совета Безопасности Великобритания и Франция, а также Россия, США. Так, в частности, на 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи письмом на имя Генерального секретаря ООН от 24 апреля 2001 г. США еще раз заявили о том, что будут «добиваться для Японии места постоянного члена в Совете Безопасности»[31]. Напротив ряд стран, в основном развивающихся (Индия, Кения, Корея, Куба, Перу, Индонезия, Сингапур и др.), а также Китай категорически против расширения состава постоянных членов СБ на Германию и Японию, так как считают, что это приведет к еще большему дисбалансу и несправедливому представительству в рамках СБ. По мнению этих государств, увеличение в составе постоянных членов СБ должно произойти за счет представителей от многочисленных развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки, не представленных сегодня на постоянной основе в СБ, а не за счет включения новых развитых стран северного региона, уже в излишке представленных в СБ. Так, в письме Постоянного представителя Группы арабских государств в ООН Джассем Буллая на имя Председателя Генеральной Ассамблеи заявлено, что «в случае увеличения числа постоянных членов Совета Безопасности Азии следует выделить два постоянных места»[32]. Более того, помимо нарушения принципа справедливого географического представительства при расширении состава постоянных членов на Германию и Японию, под сомнение ставится и соблюдение принципа должного участия государства в сфере обеспечения международного мира и безопасности, где участие такой страны, как Япония, например, практически отсутствует. Так в рамках формирования вооруженных сил ООН Япония направила лишь небольшое полицейское подразделение, более того, в соответствии с конституций этой страны правительству Японии прямо запрещается использование военной силы для урегулирования международных споров[33]. Под термином «вражеские государства» создателями Устава ООН, подразумевались Германия и Япония, именно поэтому казалось бы абсурдом включение их в состав постоянных членов СБ без устранения подобных положений Устава. Однако, эта проблема не представляется столь серьезной, и в связи с этим можно согласиться с мнением C.B. Шатуновского-Бюрно, который считает, что ради устранения упоминания в Уставе ООН «вражеских государств» не обязательно и слишком рискованно запускать механизм ст. 108 Устава. Достаточно лишь получения консультативного заключения Международного Суда ООН, где эти положения «могли бы быть признаны устаревшими или лишившимися первоначального смысла в процессе исторического развития»[34].

Таким образом, по результатам обзора позиций стран можно сделать следующий вывод. Предложение о проведении реформы по сценарию "quick fix" государствами отвергается, так как все они выступают за комплексную реформу СБ. Более того, даже в рамках проведения комплексной реформы введение в состав постоянных членов Германии и Японии может столкнуться с непреодолимыми препятствиями. Китай, как указано выше, против указанных стран как кандидатов на пост постоянных членов СБ. В связи с этим даже при наличие поддержки новых постоянных членов СБ 2/3 государств-членов ООН одного только несогласия Китая будет достаточно для непринятия положительного решения. Такие страны, как Китай, только в том случае пойдут на поддержку Германии и Японии, если помимо них в состав постоянных членов будет включено адекватное количество стран третьего мира.

§1. 2. Проект-предложение о создании региональных ротационных мест.

Следующим наиболее дискутируемым предложением в рамках возможного реформирования состава СБ является идея о создании региональных ротационных мест. На основании этого предложения формирование состава СБ должно осуществляться посредством внутренних выборов (ротации) в рамках крупных региональных групп государств ( например группа государств Азии, Африки, Восточной и Западной Европы и др.). Так в Харарской декларации, принятой на 33-ей Конференции глав государств и правительств Организации африканского единства, значится, что «Африке должно быть выделено не менее двух мест постоянных членов. Эти места будут предоставляться странам по решению самих африканцев в соответствии с системой ротации на основе сложившихся в настоящее время в Организации африканского единства критериев...»[35].

Позиции государств в отношении идеи создания региональных ротационных мест обосновываются следующим образом. Страны, поддерживающие идею (США, Беларусь, Белиз, Кения, Малайзия, Норвегия, ОАЭ, Япония) , видят в ней наиболее эффективную возможность для разрешения проблемы справедливого географического представительства всех государств в СБ. Этими государствами высказывается мнение, что посредством реализации идеи о региональных ротационных местах можно исключить сегодняшнюю ситуацию «оторванности» постоянных членов СБ от общего членства организации. Представители группы арабских государств, в частности, заявляют: «...постоянные члены также должны выдвигаться своими соответствующими регионами...чтобы решения Совета Безопасности в меньшей степени обуславливались сугубо национальными интересами различных его членов»[36].

Противники же подобной идеи утверждают, что такая регионализация, тем более в отношении выборов в СБ недопустима, так как ООН является Организацией Объединенных Наций, а не организацией объединенных регионов (такое возражение было в частности заявлено Италией). В процессе обсуждения было также выражено сомнение в том, что в рамках региона страны не смогут единогласно выбрать своего единого представителя (позиция Сингапура).

В связи с тем, что в процессе согласования к единому мнению государствам-членам ООН прийти так и не удалось, целесообразным является представление для обсуждения альтернативной идеи, имеющей в свою очередь те же преимущества, что и идея о создании региональных ротационных мест. В качестве такой альтернативы могла бы стать идея о привлечении к работе в СБ представителей наиболее крупных и авторитетных региональных организаций. Институализацию такого предложения можно было бы осуществить даже без внесения соответствующих изменений в Устав ООН. На основании ст. 29 Устава ООН Совет Безопасности обладает правом учреждать любые вспомогательные органы. В качестве такого вспомогательного органа мог бы быть созван Совет региональных организаций при СБ. В такой Совет могли бы войти представители ОАГ, ЛАГ, ОЛЕ, ЕС, АСЕАН, а также НАТО, ОБСЕ, СНГ. Совет Безопасности в Правилах Процедуры мог бы закрепить обязательный порядок истребования предварительного согласия у такого Совета при решении целого спектра вопросов: осуществление миротворческих операций, введение временных мер, установление режима санкций и других. Причем представляется целесообразным, чтобы при решении таких вопросов в Совете региональных организаций, член Совета - представитель от региона, в отношении которого принимается подобное решение, мог бы обладать правом «вето». Введение процедуры получения предварительного согласия региональных организаций существенно снизило бы вероятность неблагоприятных последствий от решений Совета Безопасности, обеспечило бы им должный авторитет и поддержку на региональном уровне.

Следует обратить внимание на то, что в диссертационном исследовании О.В. Кривых[37], где была смоделирована структура главного органа универсальной международной организации будущего, представители региональных организаций должны занимать достойное место. Им предлагается следующий состав постоянных членов Совета такой организации: 14 постоянных членов США, Канада, Англия, Германия, Италия, Франция, Япония {как основные развитые страны), Россия, Китай (в силу их территории и военно-стратегических резервов),  Пять представителей от региональных организаций (организации американских государств, организации африканского единства, лиги арабских государств, европейского союза и ассоциации государств Юго-восточной Азии).

Привлечение к работе в Совете Безопасности представителей наиболее авторитетных региональных организаций позволило бы в действительности обеспечить реализацию принципа справедливого географического представительства, заложенного в Уставе ООН. Ни одно государство не сможет в полном объеме осуществлять интересы группы, так как для него в первую очередь будут важны свои собственные интересы. Интересы же представителя региональной организации не могут быть отличны от интересов и задач государств, которые эта организация представляет.

§1. 3. Проект-предложение об избираемости постоянных членов Совета Безопасности ООН по критерию регионального представительства

В каком-то смысле эта идея пересекается с идеей о региональных ротационных местах, однако она выделена отдельно, так как в ряде стран видение этих проблем различно. На основании этого проекта- предложения в качестве ключевого критерия для кандидата в постоянные члены СБ предлагается ввести признак региональной принадлежности (по аналогии с непостоянными членами). По мнению инициаторов проекта его реализация должна сформировать такой состав постоянных членов, который бы наиболее полно соответствовал принципу справедливого географического представительства. Ниже приведена диаграмма, показывающая распределение мнений государств в отношении настоящего проекта-предложения.

Большая часть стран (такие как Австралия, Белиз, Бразилия, Ирландия, Кения, Ливийская Арабская Джамахирия, Малайзия, Монако, НорвегияОАЕ, Словения, Бельгия, Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Португалия, Польша, Тунис, Турция выступает за применение критерия региональной принадлежности к постоянным членам, по мнению многих из них «нынешние постоянные члены представляют лишь себя и никого другого»[38]

Такая поддержка этой идеи неслучайна - одним из объективных факторов необходимости реформирования состава Совета Безопасности явилась сегодняшняя ситуация несправедливого географического представительства в рамках СБ. Однако, некоторые страны все-таки склонны воздерживаться от поддержки настоящего предложения. По мнению таких государств, справедливое географическое представительство - не тот критерий, который должен применяться к кандидатам в постоянные члены, главное, по их мнению - способность постоянных членов брать на себя и должным образом, авторитетно и эффективно выполнять обязанности по обеспечению международного мира и безопасности.

В рамках обоснования такой позиции хотелось бы отметить, что в действительности, как бы не пыталось человечество управлять своей историей, все процессы общественной жизни, политические и экономические, развиваются по объективным законам — это, в свою очередь, приводит к тому, что мир, вне зависимости от воли человека, асимметричен. Многовековой историей сформирован определенный круг государств, играющих наиболее значительную роль в истории всего человечества, и круг этих государств определен отнюдь не по принципу справедливого географического представительства. Среди таких государств - сегодняшние постоянные члены СБ, и поэтому применение к ним принципа регионального представительства может дать обратный эффект — СБ станет еще менее значимым органом в сфере обеспечения международного мира и безопасности. Однако нельзя не учитывать того, что мир развивается и с течением времени, с развитием экономики и демократических процессов. Наряду с сегодняшними постоянными членами, роль которых по-прежнему такая же значительная, как и более полувека назад, на арену международной жизни выходят новые супердержавы в каждом из регионов мира. Как уже отмечалось выше, такими странами, безусловно, являются Индия, Бразилия, Канада и ряд других. Включение этих стран в Совет Безопасности - необходимое условие для целей повышения его эффективности и придания должного авторитета его решениям во всем мире — это будет открытием «нового дыхания» для Совета Безопасности. Эти страны поочередно избираются в настоящее время в качестве непостоянных членов Совета Безопасности. Но современная ситуация требует более значительного для них статуса, а именно статуса постоянных членов. Для закрепления этого статуса необходима его институализация в качестве внесения изменений в ст. 23 Устава ООН. Согласование же единой позиции по любому аспекту реформы или достижение согласия хотя бы 2/3 государств-членов при единодушии всех постоянных членов Организации (чего требуют ст. 108 и ст. 109) не представляется возможным, о чем свидетельствует многолетний опыт деятельности Рабочей группы. Ситуация зашла в тупик, и проведение реформы в таком классическом, с точки зрения Устава, варианте не представляется возможным. Таким образом, возникает необходимость поиска иного альтернативного подхода к этой проблеме.

По аналогии с созданием Совета региональных организаций при СБ, которое не требует внесения изменений в Устав ООН, видится возможным и разрешение этой относительно тупиковой в правовом смысле ситуации, В качестве одного из вариантов можно предложить следующий механизм. Один раз в два года в соответствии со ст. 23 на Генеральной Ассамблее избираются непостоянные члены, и в качестве таковых, как уже упоминалось, могут быть избраны страны, претендующие сегодня на роль постоянных членов СБ. Для придания же им статуса, равного статусу постоянного члена, все существующие постоянные члены СБ — США, Россия, Франция, Великобритания и Китай могут принять дополнительный меморандум, в котором будет зафиксировано обязательство не принимать какого-либо решения без согласования единой позиции с этими странами, вошедшими в состав СБ в качестве непостоянных членов. То есть через посредство уже существующих и закрепленных в Уставе постоянных членов Совета некоторые из вновь избранных непостоянных членов получили бы, таким образом, своеобразное право «вето». Такой механизм не противоречил бы Уставу ООН и был бы достаточно прост в реализации. Более того, даже в случае, если подобная инициатива не будет поддержана одним или несколькими постоянными членами Совета, такой меморандум может быть подписан оставшимися постоянными членами или даже одной страной, которой могла бы стать и Россия, так как каждый из них самостоятельно обладает по Уставу правом «вето». Таким образом, могла бы стать осуществимой одна из главных задач реформы Совета Безопасности — введение в состав постоянных членов помимо пяти мировых держав, обладающих в соответствии с Уставом суперполномочиями, новых влиятельных стран, имеющих безусловную потенциальную возможность быть гарантами современного миропорядка. Как известно, в соответствии с п. 2 ст. 23 Устава, государство не может подряд переизбираться на пост непостоянного члена СБ. Однако представляется, что это более позитивный, нежели негативный момент. Во-первых, именно это правило создало бы необходимую атмосферу конкуренции и требовало бы от государства, получившего подобный статус (приравненный к постоянному члену), наибольших усилий в работе над проблемами, стоящими перед Советом Безопасности, так как только его эффективная деятельность может быть гарантией того, что еще через два года после окончания первого срока пребывания этого государства на таком посту его подобные полномочия будут вновь подтверждены. А во-вторых, если между десятью или большим количеством стран, которые могут получить такой статус, будет раз в два года осуществляться ротация — такой механизм только в большей степени должен быть поддержан объединенными нациями, и, в первую очередь, теми, кто инициировал предложение о введении региональных ротационных мест в СБ. Таким образом, после реализации предложенного механизма состав Совета Безопасности выглядел бы следующим образом: