Совет Безопасности ООН: структура и функции, проблемы реформирования

5 постоянных членов - государства, являющиеся постоянными членами в настоящее время, безвременные члены;

5 новых постоянных членов (т. е., получивших соответствующие полномочия через посредство постоянных членов) — наиболее развитые и значимые государства, с учетом справедливого географического представительства и их роли в обеспечении мира и безопасности и переизбираемые на ГА раз в два года по принципу ротации.

5 непостоянных членов.

§1. 4. Проект-предложение о расширении состава Совета Безопасности только за счет непостоянных членов

Идеологами настоящего предложения являются, в первую очередь, ряд стран, входящих в Движение неприсоединения. По мнению этих стран, для скорейшей нормализации сегодняшней ситуации необходимо повторение сценария 1963 г., когда после массового включения в состав ООН новых членов был расширен и состав СБ на четыре новых непостоянных члена. Так, в заключительном документе двенадцатой Конференции глав государств и правительств неприсоединившихся стран значится: «Главы государств и правительств вновь подтвердили предложение Движения неприсоединившихся стран о том, что, при отсутствии договоренности по другим категориям членов, расширение на данном этапе следует провести только по категории непостоянных членов»[39].

большинство стран (среди которых Россия, США, Беларусь, Белиз, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия) не одобряют возможность повторного расширения состава Совета только лишь за счет непостоянных членов (даже как временную меру). Это еще раз свидетельствует о том, что государства- члены ООН в большинстве своем выступают за комплексную реформу СБ. Относительно объемов расширения состава непостоянных членов также нет единства мнений.

Необходимость развития института непостоянного членства и увеличения состава непостоянных членов Совета сегодня может вообще быть поставлена под сомнение. Несмотря на то, что в соответствии с Уставом ООН, на непостоянных членов также, как и на постоянных членов, возложена ответственная задача по обеспечению международного мира. Исходя из практики деятельности СБ, можно сделать вывод, что, в первую очередь, постоянные члены играли и продолжают играть основную роль в СБ, и именно от их позиции, в конце концов, зависит принятие или непринятие того или иного решения СБ. В связи с этим, одним из основных тезисов настоящего исследования является необходимость развития и усиления именно института постоянного членства в СБ, в том числе и путем реализации предложенного выше альтернативного механизма реформирования состава СБ, где постоянные члены второго уровня, в качестве альтернативы непостоянным членам, адекватно отражали бы международную экономическую и политическую ситуацию, с учетом справедливого географического представительства, при наличии у этих членов всех необходимых полномочий, предусмотренных статусом постоянных членов.

§1. 5. Проект-предложение по периодическому (раз в 10-15 лет) пересмотру состава постоянных членов Совета Безопасности

Многие сегодня видят проблему СБ в неизменности состава постоянных членов, в том, что, несмотря на кардинальные изменения в общественно-политической жизни во всем мире, состав стран-гарантов международного мира и безопасности за последние более чем 50 лет не претерпел никаких изменений. Американский юрист Бардо Фассбиндер вообще предлагает «устранить категорию постоянного членства и предусмотреть периодические выборы каждые 10-12 лет»[40]. Отношение к указанному предложению нашло свое отражение в позиции каждого государства, участвовавшего в Рабочей группе.

Большинство стран, не являющимися постоянными членами ООН (Австралия, Австрия, Белиз, Германия, Ирландия, Испания, Кения Бельгия, Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Португалия), выступают за периодический пересмотр персонального состава постоянных членов СБ. Более того, если учитывать те страны, позиция которых до конца не определена, но тоже скорее всего будет положительной, и в совокупности, при конечном обсуждении, может быть набрано необходимое большинство в 2/3 государств-членов ООН, такая идея может быть осуществлена в рамках реформы СБ. Однако в этом есть одно «но» - среди стран, выступающих против такого предложения, - постоянные члены СБ, они - именно те, против кого направлена эта часть реформы. А так как только с их согласия соответствующая поправка к Уставу может быть принята — реализация данного предложения видится весьма сомнительной.

В связи с этим в целях достижения консенсуального согласия среди стран-членов ООН уместно обсуждение приведенной выше схемы распределения мест в СБ, где постоянные члены второго уровня ( то есть избранные непостоянные члены со статусом, равным постоянным членам) будут объективно отражать реалии существующей международной ситуации, так как их состав будет формироваться на основе четко определенных критериев и будет периодически избираться ГА. Состав же постоянных членов первого уровня («пятерки») оставался бы неизменным — это, в свою очередь, обеспечило бы согласие на такую реформу сегодняшних постоянных членов СБ.

§1. 6. Проект-предложение о введении новых критериев для членов Совета Безопасности

В соответствии с п. 1 ст. 23 Устава ООН лишь два критерия устанавливаются для стран-кандидатов в члены СБ, причем только для непостоянных членов, так как состав постоянных членов бессменен. Эти критерии — справедливое географическое представительство и роль государства в обеспечении международного мира и безопасности, Наряду с этими, общепризнанными критериями для отбора новых членов в СБ, По результатам обзора позиций государств предлагаются и некоторые другие:

      политическое и экономическое положение государства (Великобритания, Австрия и др.);

      способность вносить вклад в укрепление международного мира и безопасности, укреплять режим ядерного неразбалансирования, способствовать разоружению и обеспечению региональной безопасности (Беларусь);

      финансовое положение государства (Белиз);

      возможность действовать на мировом уровне и взять на себя соответствующие обязанности (Бразилия);

      материальный вклад государства в деятельность ООН (Германия);

      вклад военного, полицейского и гражданского персонала в ОПМ, численность населения, вес и влияние в международных отношениях, возможность и желание вносить вклад в достижение целей ООН (Испания);

      -степень участия государства в поддержании мира и безопасности, способность и готовность вносить вклад в определенные программы ООН, главным образом в ОПМ, способность и готовность оказывать материальную помощь на гуманитарные цели (Италия);

      вклад в деятельность ООН (Канада);

      -участие в ОПМ, территория, население, глобальная интеграция, платежеспособность (Малайзия);

      -способность и готовность содействия целям ООН (Норвегия (от лица северных стран);

      следование целям и принципам ООН, способность и воля прибегать к вооруженной силе в поддержку ООН (реализация ст. 43), возможность предоставить гражданские и гуманитарные ресурсы для ОГТМ, неукоснительное выполнение финансовых обязательств, в части взносов в бюджет ООН, во всех (экономической, политической, финансовой, социальной) сферах пользоваться доверием всех членов ООН (Сингапур);

      - финансовый вклад в бюджет (Турция).

Такое разнообразие критериев неслучайно, так как в существующих условиях развития экономики, ее глобализации, в условиях развития демократических процессов, помимо справедливого географического представительства важными становятся и другие факторы, определяющие статус и значимость той или иной страны на международной арене. Однако, исходя в первую очередь из принципов, заложенных в Уставе ООН, наиболее важным и определяющим критерием должна все-таки являться степень участия государства, претендующего на место члена СБ, в деле обеспечения международного мира и безопасности. Признание этого критерия в качестве основного должным образом подтверждается всеми государствами и не вызывает каких-либо разногласий.

§1.7 Идея о полупостоянных членах

Такая идея выдвигается некоторыми из стран, предоставивших свои предложения в Рабочую группу, а также находит определенную поддержку и среди юристов. За введение подобной категории членства выступает, в частности, член комиссии международного права ООН И.И. Лукашук[41]. Смысл этого предложения заключается в создании специальной категории членства в рамках СБ, приравненной по сути к постоянному членству. Отличие статуса полупостоянного члена заключается в отсутствии у него права «вето», однако при его постоянстве в Совете, либо, наоборот, при введении для него принципа избираемости при сохранении права «вето». Своеобразный компромиссный вариант, включающий и принцип избираемости, и наличие права «вето» предложил О.Н. Хлестов. По его мнению, «полупостоянными членами могут стать такие страны как Япония, Германия, Индия, Индонезия, Аргентина, Бразилия, Нигерия, Египет. Эти «страны могут вводиться в состав Совета Безопасности с учетом позиции региона (по 1 державе от него) на ограниченный срок, чередоваться и обладать правом «вето» при решении проблем, относящихся к их региону, а в отношении других регионов, лишь с согласия других постоянных членов Совета»[42]

Основными идеологами концепции введения новой категории полупостоянного членства              выступают страны движения

неприсоединения. Ими, в частности, предлагалась следующая схема распределения мест в рамках СБ с участием полупостоянных членов;

      5 постоянных членов,

      5 полупостоянных членов,

      5 ( или 10-11) непостоянных членов[43]

Подобное предложение созвучно с рассмотренным выше вариантом придания ряду непостоянных членов специального статуса, однако, для реализации такого предложения, в отличие от введения новых категорий членства, не требуется изменений в Уставе Организации.

Таким образом выглядит общее содержание обсуждаемых государствами аспектов реформирования состава СБ на современном этапе. Как уже было отмечено выше, сегодняшняя дискуссия этой части возможной реформы СБ практически зашла в тупик, и причина тому - асимметричность существующих предложений, и как следствие - невозможность согласования единой позиции. В связи с этим единственно возможным путем результативного продолжения дискуссии является выработка и дальнейшее согласование альтернативного, компромиссного варианта, учитывающего уже заявленные позиции государств. Еще раз, вкратце хотелось бы обозначить рассмотренный выше один из вариантов реформирования состава и структуры СБ:

      учреждение при СБ Совета Региональных организаций, с включением в него представителей наиболее влиятельных региональных организаций. Создание определенных механизмов в рамках этого Совета, в том числе закрепление порядка обязательного согласования с представителем региональной организации решения СБ в отношении того региона, который он представляет и др. Этот орган наиболее эффективно разрешит проблему несправедливого географического представительства в СБ и повысит эффективность его деятельности на региональном уровне. Реализация — путем принятия решения Советом Безопасности на основании ст.29 Устава.

      Введение в состав членов СБ, обладающих правом «вето», новых государств в соответствии с принципом справедливого географического представительства и участия в поддержании международного мира и безопасности (таких как Индия, Германия, Япония и др.), при сохранении прежнего числа членов СБ. Реализация — через институт непостоянного членства путем принятия соответствующего Меморандума всеми постоянными членами СБ или даже одним из постоянных членов.

Альтернативная схема, подробно рассмотренная выше, возможно, имеет потенциальную перспективу стать основой для выработки консенсуса в отношении будущей реформы состава СБ, а главное обладает простым механизмом реализации, не требующим обращения к ст. 108 или ст. 109 Устава ООН.

Глава 2. Процедура принятия решения в СБ ООН и вопросы ее совершенствования.

В первую очередь хотелось бы отметить, что процесс принятия решений является одним из ключевых аспектов в работе любой международной организации, является мощным фактором, влияющим на эффективность этой организации. ООН не является исключением, и, в связи с этим, именно процедура принятия решений в ее органах, а, в первую очередь, в СБ, - «краеугольный камень» будущей реформы.

Вопросам голосования в СБ посвящена статья 27 Устава ООН. Как уже было отмечено выше, согласование единой позиции именно по процедуре голосования в Совете Безопасности было самой сложной задачей при принятии Устава Организации[44].

И это не случайно: будущие члены Организации сначала на встрече в Думбартон-Оксе, а затем и на конференции в Сан-Франциско уделили этой проблеме самое значительное внимание. Именно процедура принятия решений в органе, несущем главную ответственность за международный мир и безопасность, является одним из самых принципиальных вопросов. Установление какой-либо несправедливости при решении архиважных вопросов, переданных в компетенцию Совета Безопасности, среди которых и осуществление совместных вооруженных действий, в том числе против суверенных государств, может поставить под угрозу всю систему международной безопасности, созданную в рамках ООН.

Как известно, в основу процедуры принятия решений было заложено единогласие всех постоянных членов Совета. Такое единогласие постоянных членов, стран-союзниц во второй мировой войне, при решении непроцедурных вопросов в Совете Безопасности стало фундаментом ООН. После учреждения Организации на Парижской конференции 14 сентября 1946 г. министр иностранных дел Советского Союза В.М. Молотов заявил, что именно единогласие великих держав является «главным и принципиальным элементом ООН»[45]. В отечественной науке международного права было проведено не одно исследование на тему единогласия великих держав в Совете Безопасности[46]. H.A. Ушаковым был написан фундаментальный труд «Принцип единогласия великих держав в Организации Объединенных Наций». Он, в частности, пишет, что, в соответствии с принятыми объединенными нациями Уставом и закрепленным в нем порядком принятия решений, в Совете Безопасности «имеются лишь два пути разрешения спорных вопросов: либо мирное сосуществование и мирное урегулирование разногласий путем переговоров, либо самая разрушительная в истории человечества война»[47]

Принцип единогласия великих держав в ООН был возведен в ранг одного из основных институтов современного международного права. В действительности, невозможно было себе представить ситуацию, когда мнение одного из пяти постоянных членов, каждый из которых обладает ядерным оружием, не было бы учтено при разрешении какого-либо серьезного международного вопроса.